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深圳位置很特殊,其发展对于中国来说,也一直存在特殊意义。新中国成立以后,“怎样把深圳这个‘对敌’斗争的桥头堡,变成宣传国内社会主义建设成就的窗口,增强港澳同胞和海外侨胞的向心力”1,就成为了当时深圳发展要解决的一个重要问题。

改革开放以后,深圳又变成了中国改革和向社会主义市场经济转轨的“试验场”,变成了对外文化交流的“窗口”。现如今,中央又提出将深圳建设成为中国特色社会主义先行示范区。结合深圳的特殊位置和当前的形势看,这一提法的重要性不言自明。

80年代深圳蛇口工业区所树著名标语

要将深圳建设成为中国特色社会主义先行示范区,首先要明晰深圳现在发展的问题所在。在《瞭望》2019年8月3日的稿件《中国特色社会主义先行示范区怎么干》中,提到了深圳发展的关键短板,其中一条是:

“城市空间开发过度,效率低下,产业和生态发展空间不足。深圳当前土地开发强度近50%,是全世界大城市发展中极少见的,比土地更为稀缺的香港高1倍,而单位土地GDP产出只有香港的1/5。过度挤占未来的产业和生态空间;另一方面,城市规划不合理,城市运行成本过高、空间利用效率偏低问题突出。城市空间布局分散,必然降低生活的宜居性,即通勤压力大、时间浪费、生活极不方便”。

土地制度是事关深圳政治经济发展的根本制度。深圳要建立中国特色社会主义先行示范区,土地制度这一关必须要过。长期以来,深圳的土地问题备受关注,也备受争议。

深入了解深圳的土地问题如何产生,当下的问题又是什么,有助于我们破解“深圳如何建设成为中国特色社会主义先行示范区”这一题。

深圳湾大桥,连接香港与深圳。图自:视觉中国

改革开放以后,为了回应自身发展和社会主义市场经济秩序建立的需要,利用自身靠近香港的区位优势,深圳向香港学习,进行了一系列土地制度上的创新。而且这种创新,还建立在继承改革开放之前土地集体所有制的制度优势基础之上。

在土地问题上,深圳的成功不仅得益于向香港学习,也得益于其并没有完全学香港,在很多方面坚持了社会主义制度。而当前深圳发展所面临的困境,其中一个重要原因是在农村土地制度改革的进程中,某些改革已经突破了土地的社会主义性质。

深圳土地改革如何学香港?

香港的实践对深圳发展影响很深。

1987年,深圳聘请内地和香港10多位专家和实业界人士出任顾问,霍英东就是当时香港6位顾问之一。市政府的重大决策,都要听取顾问委员会的意见。每次开会,霍英东从不缺席,为特区建设献计献策。1987年,和霍英东有较多接触的时任深圳市委书记兼深圳市市长李灏,向霍英东请教了这样一个问题:

为了改善招商环境,1985年政府搞“七通一平”2,向银行举债6.5亿元,每年要还利息5000万元人民币。(1981年至1987年,深圳市政府共征用和划拨国有土地82平方公里,其中能够收取土地使用费的土地仅有17平方公里。所收取的土地使用费共约4000多万元,不够偿还利息)又要开发新区,又要偿还利息,到哪里去弄钱?

霍英东介绍说,香港60年代的财政收入中有相当大的比例靠土地转让获得。港府十分珍惜1066平方公里的弹丸之地,把全港土地收归政府。在全面规划和初步开发的基础上,他们采取高地价政策,通过公开拍卖的形式,为港英政府获取巨额收入。较高峰的年代,1980至1981年,香港的卖地收入,占当年政府总收入的37%。进入80年代,这一占比也平均有17%。

更为重要的是,香港政府通过供应和拍卖经过规划的土地,有效地控制了整个城市建设,控制了基建规模。土地拍卖还刺激并带动了金融产业发展,房地产贷款占全部银行贷款的31.6%。它也刺激了股市,房地产股票和与房地产有关的股票占上市公司股票的70%以上。土地拍卖最终促进了香港整体经济的发展。基于上述介绍,霍英东向李灏提出了转让土地的建议3

1987年6月,深圳市政府召开深圳经济特区土地管理体制改革研讨会,除了一些相关领导和大陆学者参与以外,他们还邀请了香港数名房地产和城市规划界专家、学者出席。研讨会的主题是土地与市场的关系;土地是不是商品;土地的使用权能否出租和出卖;土地能否进入市场流动等土地经济理论和实践等问题;积极探索有偿(有价)使用国有土地的政策性与可行性。这次研讨会为深圳特区土地使用制度改革的准备及试验提供了有益的参考。

1987年12月1日深圳敲响土地拍卖第一锤

经过一段时间的酝酿,1987年12月29日,广东省六届人大常委会第30次会议审议通过《深圳经济特区土地管理条例》(以下简称《条例》),于1988年1月3日公布施行。这个新的《条例》是专为深圳经济特区颁发的第一个有偿出让、转让国有土地使用权的土地管理立法,在全省、全国都是第一次。

“实施有偿出让三年多,深圳从土地收益(包括土地出让费、使用费、配套设施费和转让增值费等)中投放人民币5.4亿元和690万美元,用于征用开发土地和市政基础设施建设”4。这一土地开发模式解决了深圳市城市化发展资金缺乏的问题。

作为地产巨头的霍英东“热心”提出的建议,显然不仅仅是为了大陆的发展。在实践中,国有土地使用权有偿出让制度也出现了一些问题,如地产大亨囤地、炒地皮,官商勾结瓜分土地增值收益,低价暴力征地等。因此,这一制度也曾备受争议。但是从当时深圳发展的需要和依托于这一制度变革所取得的成就看,这一制度变革具有一定的合理性。

改革开放之后,在发达国家和地区进行产业转移的背景下,当时的中国大力承接国外产业转移,发展劳动力密集型加工制造业,一方面可以吸收农村剩余劳动力,一方面也可以充分释放前三十年建立的独立自主的工业体系所积累的能量。问题是,

第一,虽然我国已经建立了独立自主的工业体系,但我国工业化发展自主资本积累能力依然较弱,没有办法仅仅依靠自己的力量快速积累资本,进行“七通一平”的基础建设,改善投资环境,从而吸引发达国家和地区的企业家来大陆投资。

这对于改革开放之前依然是一个渔村的深圳尤其如此(前三十年,由于深圳所在的广东处于沿海,在战争发生时,容易被攻击,其工业化发展受到一定程度上的限制,尤其是一些具有战略意义的工业)。

第二,由于深圳毗邻港澳台,企业进行产业转移成本较低,政府进行基本建设的成本相对其他城市要低得多,因此,在深圳进行国有土地使用权有偿出让制度能够快速地取得成效,可以说深圳是这一土地使用制度改革的一片沃土。

第三,采取土地划拨收取土地使用费的方式,会使更多的土地增值收益进入到土地使用者(其中包括外国企业和中国香港、澳门、台湾地区的一些企业家)手中。

为了避免大量的土地增值收益进入到土地使用者口袋中,并充分利用深圳的区位优势,达到快速实现资本积累,改善深圳投资环境的目的,国有土地使用权有偿出让制度便成为了深圳经济发展的不二选择。

深圳土改在哪些方面坚持了社会主义制度,破解了“香港问题”?

从香港土地制度所产生的问题看,香港经验给我们的有益启示是极为有限的。反倒是我们在学习香港有限的有益经验的基础上,拥有并坚持了社会主义制度,才使得香港土地制度中的某些问题没有成为深圳的土地制度问题,促进了深圳经济的发展。

深圳之所以能够向香港学习“土地财政”模式,是因为大陆的土地制度和香港的土地制度在某些方面具有相似性:

香港土地制度是以英国土地制度为模式建立起来的。英国土地法规定:土地归皇室(国家)所有”。自香港割让给英国之后,香港的土地(包括港岛和)就属于英国皇家所有,是英皇的财产。而英皇不卖地,只批租。土地出租的权利就由港英政府行使,所以香港的所有土地,都称之为官地。除了一座教堂被授予了永久产权,其余全是租借,没有任何人有私有产权。这保证了大部分土地增值收益能够收归政府用于基础建设。

而在大陆,城市实行土地国有制,城市土地归全民所有。得益于区位优势和土地公共建设所产生的增值收益也应该归全民所有,并且用于公共建设,实现取之于公,用之于公。

不同的是,全部土地归港英政府,只是港岛和九龙的殖民地体制遗产,新界5等地区的土地并不包含在内。至1997年6月28日止,新界仍属于租借地。1972年,为了主导农地的转用开发,港英政府面向新界土著居民实施“丁屋”制度。这些居民的后代男丁(即使移民国外也可以申请)只需成年即可无偿获得面积最多为700平方英尺(65.03

平方米)的土地,获得高三层,总高度不超过25英尺(7.62米),总面积不超过2100平方英尺(约为195平方米),低容积率的住宅(香港人均住宅面积仅约15平方米)”6。在本村土地被分完之后,政府必须在本村以外找土地提供给原住民建丁屋。丁屋权被批准五年后,村民的住宅和土地就可以自由流转,属于私人财产。这一政策在1997年香港回归后被继承下来。

这意味着土地财政模式不能在香港新界低成本的复制。一方面,土地利用需要满足原住民的丁屋需求,根据新界乡议局7的估计,拥有申建丁屋权利的男性原居民有24万;一方面,在新界土地征用的成本也要高得多,因为一大部分土地增值收益要归土地所有者。

香港居民楼。图自:视觉中国

丁屋政策是新界原住民与港英殖民政府之间就土地所属权、使用权及相关法律、政策所产生的一系列矛盾的产物,也是新界原住民通过与港英政府抗争所争取到的权益,其历史意义不可否认。但是时至今日,这一制度与已然回归中国的香港的现代化发展之间疏离感越来越强。

在香港这样一个现代化的大都市中,新界这一地区保留了原来的具有封建性质的宗族所有制(大量的祖地存在,1986年,新界横台村祖地占到六成以上)。大部分土地是私人财产。

因此,在香港,除了有地产大亨这类食利者以外,还有大量的原住民同样是食利者8。土地增值收益就难以做到“取之于公,用之于公”了。这将大大限制香港的发展。

相比于香港,深圳在改革开放后早年间并没有出现类似问题。一个重要的原因是大陆农村土地制度经历了土地改革和土地集体化运动。农村土地既不归宗族所有,也不归一般私人所有,而是归村委集体所有。

土地集体所有制是如何助力于深圳发展和腾飞的呢?主要体现在两个方面:

一方面,在征地过程中,因为征地不用和一家一户打交道,而是和集体打交道,所以征地成本较低。而且大量的征地补偿归集体,用于村庄的“五通一平”等基础建设。这也可以达到改善村庄的投资环境,从而发展招商引资的效果。

另一方面,深圳所在的珠三角地区为了吸引企业来村里面投资,发展乡村工业化,实行了集体建设用地使用权流转制度,即:集体将分给农民土地承包权重新收回,整理土地,并利用征地补偿款进行基础建设,然后将30年到50年的使用权以一定的价格流转给企业。之后,村集体将提取的集体建设用地流转收益一部分用于新的基础建设,一部分用于改善农民公共福利。

我们知道,深圳城郊农村的土地升值是因为其靠近香港,靠近深圳基础设施较好的地方。农村土地使用权流转所获得的收益很大程度上要归因于深圳的区位优势及这一区位的基础建设。正是因为农村土地归集体所有,集体建设用地流转收益才能够重新投入到新一轮的、更大规模的基础建设中,用于改善村庄及其周边地区的投资环境,这一类土地增值收益才能够实现“取之于公,用之于公”,村庄及其周边地区的基础建设才能够越来越好。在此基础上,在深圳生产生活的本地村民、农民工等外来群体才能够获得更好的生存和发展条件。

如果大量土地增值收益私有化,深圳市在城市投入中的部分土地增值收益就会进入少数占据较好区位的城郊农民手中,那么也就意味着深圳在经济发展还没有起飞的时候,就要像香港一样养一批“天天不用工作,就有的食”的食利者。如此,深圳的奇迹就不一定会发生了。

我国实行土地公有制,农村土地集体所有制和城市土地国有制是其两种实现形式。这是我国大陆土地制度的优势所在,是深圳和香港土地制度不同的根本所在,也是深圳能够实现腾飞的优势所在。

深圳土地改革在哪些方面突破了土地的社会主义内涵?

可惜的是,在深圳土地制度不断变革的进程中,其社会主义内涵被不断突破。深圳在某些方面和香港越来越像了。

主要表现在两个方面:

一方面,在城市国有土地使用权流转之后,政府对企业家囤地不卖,炒地皮、炒房的现象管控不足,这导致大量的城市土地增值收益让渡给了资本家或个人,尤其是一些地产大亨和“炒房团”。

另一方面,对城郊农村(包括城中村)集体建设用地流转收益这一类土地增值收益的管控不足。大量的增值收益让渡给了城郊农民和购买城郊集体建设用地使用权的企业或者个人。在深圳及其周边的一些省市,包括大陆的大部分城市的城郊农民,都能够因为其占据特殊的区位而获得了大量的土地增值收益,主要有两种来源:

一种是集体建设用地流转收益分红。深圳有些村庄一年人均分红就有3万元,少的也有5千元在,这还不包括各种村民福利。

一种是宅基地使用权流转,包括直接流转宅基地使用权和出租宅基地上的房子,深圳市某些村庄村民一个月的房租收入达到1万元到8万元不等,尤其是那些靠近地铁的城中村或城郊村。

我们在和深圳的原住民聊天时,发现深圳的一些原住民所呈现出的生活状态和1986年的香港新界原住民一样。因为有大量地租收益,而放弃劳动,成为完完全全的食利者,有学者将这些人称之为“主观剩余劳动力”。

航拍深圳宝安区新安片区 城中村与新建住宅纵横交错。图自:视觉中国

为什么深圳会产生这些问题?前一个问题在分析香港和大陆的房地产问题时,已经有很多讨论,这里不展开。这里主要讨论后一个问题。为什么深圳农村会出现大量的土地增值收益进入到私人手中,使得土地集体所有制异化为一种土地私有制的现象?

这一问题产生有一定的历史原因:

在1994年前后,为了更快地将土地承包权收归集体所有,深圳实行了土地承包权股份化的改革,即农民手中的土地承包权入股分红。这一改革意味着农民手中的土地承包权实际上成为了个体农民的私人财产权利。在当时招商引资快速发展的,村庄发展还需要大量的基础建设资金的形势下,大量集体建设用地流转收益被用于基础建设,用于分红的收益是比较少的。这一改革对当时深圳农村经济发展的影响并不大。

随着乡村工业化的不断发展,尤其是到了2004年左右,村庄用于发展工业化的土地越来越少。再加上出于基本农田保护的需要,国家土地管控越来越严格,这导致基础建设需求和空间越来越小。但是这一时期,既有的工业化发展带来了地租的上升,集体建设用地流转收益逐渐增多。在没有办法用于基础建设,且国家没有对这一部分增值收益进行管控时,越来越多的集体建设用地流转收益就开始被村集体用于农民分红。土地承包权成为了事实上的私人财产权利,成为了农民财产性收入的来源。

宅基地使用权流转收益的私有化同样有其历史原因。改革开放以后,为了加快乡村工业化发展,提升集体的基础建设能力,深圳当地政府鼓励村集体给村民分配宅基地:

一方面,村集体可以在分配宅基地时,将尽量多的集体土地用于宅基地建设,并且将分配不完的宅基地用于流转,流转给本村村民和村外的个体,从而获得基础建设的资金。

另一方面,村民获得宅基地使用权之后,通过向港澳台的亲戚借钱等方式,大量建设民宅,为外来农民工提供生活服务,从而减轻了政府和企业在生活配套方面的压力。

深圳打工者。图自:视觉中国

在深圳乡村工业化发展的早期,这一实践同样有利于深圳乡村工业化的快速发展。但是这同样给深圳未来的发展埋下了隐患。随着经济发展,政府对于宅基地流转收益这一土地增值收益(宅基地使用权升值主要是因为宅基地所在的区位,和房主的贡献相关性较小,对比不同区位同样规格的房子就可知,因此,这一收益也是土地增值收益的一种)缺乏有效管控,对于宅基地建设同样缺乏有效管控。因此,深圳地区的城郊农民就形成了一种“建楼,靠楼吃饭”的家计模式。有的家庭一家一户不仅有好几个宅基地,而且宅基地上的房屋也越建越高,从三四层增加到七八层,十几层的情况也不再少数。从这个意义上说,原本归集体所有的宅基地实际上也成为了城郊农民和那些购买了城郊农村宅基地使用权的个体的私人财产。

由于城郊农村土地权利成为私人财产权利,城郊农民成为了寄生其上的食利者阶层。在城市化的进程中,深圳市政府试图使城郊农民脱离土地,进入到市场分工体系的难度越来越大,土地整合利用的成本也就越来越高。大量的土地增值收益进入到少数食利者手中,村集体和地方政府能够用于基础建设的资金也就越来越少,城市投资环境的改善空间就越小。

在2008年金融危机以后,一些村庄的集体收入增长有限,但是农民的分红需求却必须继续增长,一些村集体甚至出现了借债分红的现象。分红增长的刚性需求积压了集体和地方政府进行公共建设的空间。

不仅如此,正是因为食利者的存在,在城市打拼,充分参与市场竞争的外来农民工等群体的生产生活成本就更高,一些企业的生产成本也越来越高。这也是前面所提到的“城市空间开发过度,效率低下,土地开发强度近50%大,但单位土地GDP产出只有香港的1/5”等问题产生的重要原因。

农村土地集体所有,在实行所有权和使用权(包括农业用地的承包权和宅基地的使用权等)分离之后,并不意味着土地使用权的行使不会影响土地所有权的行使。土地承包权和宅基地使用权成为私人财产权利之后,私人财产权利优先于集体所有权的行使,优先于集体利益和国家利益,会导致集体所有权被架空,土地集体所有制异化为一种“准私有制”。土地集体所有制的制度优势便没有办法发挥。深圳土地改革的问题正在于此,在于其突破了土地集体所有制,使得私人财产权利优先于集体利益和国家利益。

令人担忧的是,深圳的土地制度改革,依然在朝着土地权利私产化的方向前进,如建立城乡统一的建设用地市场,农地农房入市等。这一改革可能会使原有的问题变得更加严重。这一改革的问题在于,不理解深圳土地制度的社会主义内涵,不明白坚持土地集体所有制的重要性。

深圳农村土地制度出现这一问题,或多或少受到香港的影响。在关于农村宅基地问题上,香港某地产大亨就曾说,城市化的过程,本质是农业用地变成工业用地的过程,这个过程的核心是土地价值几十倍、几百倍地升值。然而,在中国,农村集体土地国有化的过程,地方政府是唯一的权力主体,作为土地的所有者,农民反而被“合法”地剥夺了“宅基地上市流转”的权益。9

我们可以看到,有些群体一直试图参照土地私有制来改造深圳的土地制度,其中的利益空间不言自明。

除此之外,也是因为深圳经济发展速度过快导致的。要知道,在经济快速发展的过程中,进行制度试错时并不意味着每次都能试对,或者说制度试错是有成本的。我们要充分理解发展的不易。但更为关键的,也是更为根本的一点是:在发展社会主义市场经济的大背景下,我们依然对中国特色的社会主义内涵不甚明晰,我们的制度自觉和理论自觉还没有完全建立起来。

快速发展的深圳。图自:视觉中国

从这个意义上说,将深圳建设成为中国特色社会主义先行示范区,也给我们提供了再一次正视并理解社会主义市场经济背景下中国特色社会主义内涵的机会,一次提高我们制度自觉和理论自觉的机会。

一些人说香港便是深圳的未来,这句话又对又不对。

一方面,这些人看到了深圳和香港有相似的土地问题。

另一方面,这些人并不知道深圳与香港的不同,他们不知道深圳土地制度的“中国特色社会主义”内涵,社会主义的制度优势是什么。

在香港问题爆发的当下,在深圳发展取得了一定成就,但是同样出现了很多问题的当下,我们需要提醒自己的是:如果深圳不坚持社会主义制度,不坚持土地集体所有制的某些制度优势,深圳是否会最终成为另一个香港,就难说了。

因此,中央在现阶段提出要将深圳建设中国特色社会主义先行区,其意义不仅是为了解决香港问题,更为重要的是要解决深圳发展的问题。我们必须要明晰中国特色的社会主义内涵是什么,明晰我国土地制度该向何处去,社会主义市场经济该向何处去。

                                               2019年8月20日

                                                     于锡昌堂

注释:

1.深圳市档案馆编:《建国30年深圳档案文献演绎(第二卷)》,广州:花城出版社,2005年6月,第1134页。

2.基本建设中前期工作的道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整等的基础建设。

3.董建中主编;汪开国,杨朝仁丛书主编:《深圳经济变革大事》,深圳:海天出版社,2008年11月,第140页。

4.马克伟:《中国改革全书(1978-1991)(土地制度改革卷)》,大连:大连出版社,1992年9月第1版,第543页。

5.新界,是中国香港三大地理分区之一(另为香港岛和九龙),香港特区面积最大的部分,新界丘陵起伏,是全区地势最高的地方 ,海拔957米的大帽山为最高峰。根据2010年香港人口普查,新界人口总数为3,343,046,占全港人口49.8%。

6.吴次芳主编;叶艳妹,吴宇哲,岳文泽副主编:《全球土地2014(热点与前沿)》,杭州:浙江大学出版社,2015年11月,第30页。

7.在与港英政府的抗争中,催生了以地方乡绅为核心的,以维护新界特殊性为宗旨的政治组织——新界乡议局。在其后几十年中,乡议局与港英政府不断抗争,多次迫使港英政府在土地政策上作出妥协。而港英政府鉴于乡议局的影响力,不得不以立法形式将其纳入政府民主咨询体系的一部分。新界乡民通过这一渠道参政议政,争取和维护了新界居民的合法权益,稳定了新界社会秩序。

8.“难怪新界这么多穷人!1986年香港的原住民:我们穷的只剩下钱了。”,https://tieba.baidu.com/p/6024085574?red_tag=2888207457.

9.陈卓雷,彭兴庭等著:《房地产市场的政府管制及民生问题研究》,北京:线装书局,2010年9月,第109页。 

/李婷(中山大学哲学系博士生,武汉大学中国乡村治理研究中)