作者:Nilanthi Samaranayake

本文转载自:大国策智库(ID:statecraft)

特朗普政府提出“印太战略”后,美更加关注其在南亚乃至印度洋地区的利益,对中国为确保在该地区“海上丝绸之路”安全所采取的正当措施横加指责,认为中国强化在南亚的力量存在有损地区稳定。近日,美智库全美亚洲研究所以“中国‘一带一路’在南亚的实施情况”为主题,举办了一场圆桌会议。本文系海军分析中心战略与政策分析项目主管尼兰希·萨曼雅克(Nilanthi Samaranayake)的发言,重点分析我确保“海上丝绸之路”项目安全所采取的措施、面临的挑战,以及对美国的政策影响。

原文标题为“Securing the Maritime Silk Road in South Asia and the Indian Ocean”。

作者:Nilanthi Samaranayake

编译:吴天昊

《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

中国在确保“海上丝绸之路”

安全方面采取的措施

中国在确保“海上丝绸之路”项目安全方面最明显的例子是,解放军海军实施的打击海盗和非战斗人员撤离行动,以及在印度洋远端的咽喉要道吉布提建立一处军事基地。

首先,北京方面自2008年开始向亚丁湾派遣海军特遣部队。该行动源于联合国的打击海盗决议,使中国军舰在过去十年能够穿越印度洋,为包括中国商船在内的航运船只提供护航。该任务为中国在印度洋部署潜艇提供了借口。但在此部署潜艇显然不是为了打击海盗,而是为了获得远离本土作战的经验。正如退役海军少将迈克尔∙麦克德维特(Michael McDevitt)所指出的,无论何时,解放军海军都会有4~5艘水面作战舰艇和两艘支援舰,偶尔还有一艘潜艇穿越印度洋。印度海军上将苏尼尔·兰巴(Sunil Lanba)评估的数量与之大致相同,也是6~8艘。

其次,针对2011年利比亚及2015年也门国内动荡,中国实施了非战斗人员撤离行动。其间,中国动用民用、军用飞机和舰船从利比亚撤离了总计约35,000名中国公民,从也门撤离了近1000名中外公民。通过此类行动,中国确保了“海上丝绸之路”在这些国家工作的国民的安全。

第三,中国于2017年在吉布提建立了一个军事基地。尽管近几十年来中国一直表示,无意发展海外基地,但其实施的反海盗行动及非战斗人员撤离行动却凸显出在当地拥有后勤保障的潜在好处。为此,中国在吉布提建立了首个海外保障基地。该基地充分利用了吉布提位于曼德海峡咽喉要道的有利位置。中国在印度洋远端的军事存在表明,其军事行动已拓展至印度洋地区。

吉布提保障基地是解放军的首个海外基地

中国在保障“海上丝绸之路”
安全方面面临的挑战

(一)中国在南亚地区的海上力量存在规模有限。通过开展打击海盗和非战斗人员撤离行动,并在吉布提建立军事基地,中国似乎正在采取措施保护其在印度洋的海上利益。尽管如此,中国目前在确保“海上丝绸之路”安全方面所做出的努力似乎依然有限,而且在强化其在印度洋地区军事存在方面也将面临挑战。作为一个域外大国,中国与印度等域内国家相比处于劣势,甚至与前殖民国家相比也不占优,虽然这些国家(即法国和英国)的首都不在这里,但其在该地区仍有领土。如前所述,中国在印度洋始终有6~8艘海军舰艇,这一数字与在该地区活动的印度海军舰艇相比显得势单力薄。另外,从穿越印度洋时对斯里兰卡进行港口访问的次数看,2009~2017年的数据显示,中国的港口访问量仅排名第三(31次),远远落后于印度(82次)甚至日本(67次)。

(二)中国在南亚地区无自己的保障基地可用。中国在南亚拓展其军事利益存在固有的局限性。从军事基地上看,尽管自2004年以来南亚地区作为中国“珍珠链”战略的重要组成部分而备受关注,但中国的第一个海外基地却没有建在南亚,而是建在了非洲。另外,值得注意的是,继日本之后,中国作为另一个东北亚大国在吉布提建立了基地,而法国和美国在吉布提则长期拥有自己的基地。此后,其他国家也寻求在吉布提建立自己的基地。2011年,在“一带一路”被正式更名为“一带一路”倡议前,巴基斯坦和塞舌尔的官员曾公开邀请中国在自己国家建设基地,但北京方面并没有抓住这个机会。同时,为防止招致印度的负面反应,南亚一些小国的领导人主动拒绝中国在其领土建立基地。

(三)中国与南亚地区国家的军事交流层次较低。与中国关系密切的巴基斯坦是南亚唯一与中国定期举行双边海上联演的国家。虽然南亚小国向往得到中国提供的军事培训,并渴望从中国购买武器平台,因为中国的武器价格便宜,但就发展与“海上丝绸之路”沿线国家的军事关系而言,中国与这些国家的交流并没有像印度乃至美国那样达到比较高的层次。相反,中国海军舰艇主要是对印度洋国家进行有限的友好访问,包括进行港口加油补给;中国的“和平方舟”医疗船开展人道主义援助,以便与当地国家建立友好关系;穿越印度洋的中国船只实施救灾行动,例如,应对2014年马尔代夫的水危机和2017年斯里兰卡的洪灾。

和平方舟号于2010年首次开始世界航行,该船共到访43个国家。人道主义援助已经日益成为中国军事外交的一部分。

(四)有关国家对中国拓展在南亚地区的利益反应强烈。虽然中国迄未在南亚国家建立军事基地,甚至也未与这些国家的海军和海岸警卫队定期举行演习,但有关国家对中国拓展其在印度洋地区的商业和军事利益的反应令人震惊。

一是促使印度追求强化海上存在及能力建设。印度正在积极发展其海上作战能力,甚至也在寻求在非洲建立首个海外基地。自2008年孟买袭击事件发生后,印度海军开始关注应对海上恐怖主义的威胁,并投入大量精力改善沿海安全。到2019年,新德里方面已经开始优先发展更多力量投送平台(例如航母)和反潜作战能力,并大幅增加其与印度洋各个角落的国家的海上外交活动。印度方面的这些举动都是受中国长期威胁的驱使。

二是加剧地区较小国家对中国建设项目所造成的影响的关切。孟加拉国和尼泊尔从斯里兰卡给予中国汉班托塔港99年租赁合同中吸取了教训,目前正寻求与北京方面就项目问题达成更有利的条款。马尔代夫新任总统正试图查明对华债务的确切数额,并开始重新与中国协商投资回报条款。此外,塞舌尔和斯里兰卡公众抗议中国的建设项目,而孟加拉则因贿赂问题将一家中国公司列入黑名单。

中国在斯里兰卡建设的汉班托塔港口

三是导致主要大国前所未有地关注其在印度洋的国家利益。其他主要大国着眼于防止在南海和东海出现紧张局势,开始更加关注印度洋。四方安全对话机制时隔十多年再度重启,来自美国、日本、印度和澳大利亚的官员已经举行了三次会议,以讨论安全和“基于规则的秩序”。关于中国贷款条件及潜在“中国债务陷阱”的负面报道促使印度和日本联手推进替代“一带一路”倡议的透明、可持续的方案——“亚非发展走廊”项目。

四是华盛顿方面通过在最高级别的国家战略文件中用新的“印太”概念取代传统的“亚太”概念,对印度洋地区给予了前所未有的关注。这种转变充分体现在美国将太平洋司令部更名为印太司令部上。此外,美国追随印度和日本主导的“亚非发展走廊”项目,于2018年通过了《更好地利用投资引导发展法案》(BUILD),旨在以更具竞争性的方式,改革美国的开发融资工具并成立“美国国际开发金融公司”来支持海外建设项目。

针对中国强化南亚地区军事存

在美国应关注的几个问题

需要明确的是,未来不排除中国进一步扩大其在南亚和印度洋的海军及海上力量存在。例如,在某些时候,北京可能因应某一重要因素而增加向该地区部署海军舰艇的数量。另一个值得持续关注的问题是,中国或将把该地区的商业港口设施,如科伦坡港或汉班托塔港,转变为军用港口。当然,这如同中国海军实施港口访问一样,需要得到东道国的许可。如果中国就改变港口性质与有关国家进行谈判,与南亚或其他印度洋国家(不包括巴基斯坦)定期举行双边海上军演或建立第二个海外军事基地,那么这将从根本上改变地区现状。为此,美国决策者应重点关注以下问题:

一是美国决策者们应关注中国在东亚水域的强势行为拓展至南亚甚至印度洋地区的可能性。例如,在吉布提,美国官员曾向中国提出外交抗议,指责中国利用激光照射美空军飞机,威胁飞行员的安全。这类破坏性活动正是南亚和印度洋较小国家所担心的,他们担心大国间竞争可能会破坏地区稳定。

二是尽管中国目前在印度洋地区的存在具有局限性,且继续拓展也将面临挑战,但美国决策者不应忽视中国为确保“海上丝绸之路”安全,而进一步采取行动并将破坏地区稳定的可能性。美国应采取行动,以巩固美国在印度洋的利益。例如,鼓励美国私营部门对该地区海上和道路基础设施进行投资。这些投资将受到那些寻求项目投资多元化的地区小国的欢迎。