兰德报告:美军部队规模的变化及影响

作者:国际视野中国情怀

本文转载自:IPP评论(ID:IPP-REVIEW)

编者按
近日,美国兰德公司发表报告Military Trends and the Future of Warfare,探讨了未来10—15年世界军事的发展趋势,以及美国竞争对手的军事规模、质量和特点变化。IPP评论组织翻译了这篇报告。兰德公司的报告站在了维护美国国家利益的立场上,本文供读者批判性阅读。

兰德报告:美军部队规模的变化及影响

▲该报告封面

作者:
福雷斯特·摩根(Forrest Morgan),美国兰德公司(RAND Corporation)政治学家,美国匹兹堡大学公共与国际事务研究生院兼职教授,其研究方向为军事人工智能、空间政策、危机管控、军事策略、战略威慑等。
拉斐尔·科恩(Raphael Cohen),美国兰德公司政治学家,其研究方向为国防战略、军事部署,中东安全治理、欧洲安全治理、军民关系等

兰德报告:美军部队规模的变化及影响
部队规模是衡量一国军事力量的重要指标。按照这种衡量标准来看,当今美军的规模已明显不如冷战后期,在未来可能会进一步缩小。但随着科技的日新月异,武器杀伤力也随之增强,部队规模的优势正逐渐被高科技装备的不断运用所抵消。但是,斯大林曾说过,“数量也有质量的一面”,换言之,量变才会带来质变。无论一国军事力量有多强大,小规模的军事力量难以形成强大的军事存在。就目前而言,美军尚未做好应对未来战争的准备。
部队规模对战争的影响
军事理论和研究表明,部队规模不但影响战争的可能性,更影响战争的结果。普鲁士军事理论家卡尔·冯·克劳塞维茨(Karl von Clausewitz)认为,“从战术和战略角度而言,数量优势往往是决定战争胜负的一个先决条件”。正所谓“兵非益多也”,拥有绝对人数优势的军队未必能在战争中取胜,但在某些情况下,人数的多少决定了战术实施的成功与否。根据瑞士军事家安托万-亨利·若米尼(Antoine-Henri de Jomini),利用战略上的行动,使我军的重量,连续地投掷在一个战场中的决定点上面,同时也投掷在敌人的交通线上面,而尽可能地不危及我方自己的交通线。他提出的这条原理适用于任何战争环境,而若要将之付诸实施,就必须消耗大量的兵力。
一国在面对比自身强大的军事力量时,通常会选择规避战争。根据美国国际关系学者约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)的《常规威慑》一书,在敌人挑衅时,我军应尽可能地“秀肌肉”,使其知难而退,以此打消其发动战争的念头。美国教授保罗·胡思(Paul Huth)和布鲁斯 ·拉西特(Bruce Russett)对1900—1980年发生的54个战争案例进行了研究后发现:威慑成功的关键在于军事优势的具备与否,许多研究也均得出了类似的结论。
美军规模、体系和定位的转变
随着冷战结束,美国开始享受所谓的“和平红利”,军费曾一度呈下降趋势。今天,美军的规模已大幅度萎缩,美国现役军人总数的下降最为显著,见图1。
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图1 美国现役军人总数(1990—2018年)

如图1所示,2001年“9·11”恐怖袭击事件后,美国因忙于中东的战争而暂停了部队缩编计划。2011—2012年间,美国开始从伊拉克和阿富汗撤军,军费再度出现下滑。直到2017年,特朗普政府提出了扩军计划后,军费才有所上涨。
除了部队规模以外,军事部署也同等重要。苏联解体后,美国最大的威胁已不复存在,美国开始减少在欧洲的军事存在。2001年布什政府发动“全球反恐战争”后,美国在中东的军事存在开始进一步扩大。2014年俄罗斯入侵克里米亚后,美国向欧洲增派驻军。尽管如此,美国海外驻军人数创下了60年来的最低点,如图2所示。
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图2 美国海外驻军总人数(1957—2016年)
另一个需要考虑的现实因素是,美军的体系也发生了变化。在过去,美军的组织、训练和装备均围绕着诸如苏联这样的军事超级大国发展的。而如今,美军的发展重点是非常规作战(如反恐作战),如图3所示。

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图3 美军主要装备服役数量(1990—2017年)
图3显示了1990—2017年美军主要装备的服役数量。冷战后,美军经历了大规模裁员,海军舰艇的数量比冷战时期少了一半,空军的战机数量甚至还不到冷战时期的一半,陆军的主战坦克数量仅为1990年的15%。但需要指出的是,坦克和战机数量减少的主要原因是:美军的行动重点正从常规作战转向非常规作战。在这一时期,美军无人机的数量出现了大幅度增长。无人机非常适合在无争议的空域开展长期的情报收集和侦察活动,还可对高价值目标(如恐怖分子头目)进行精准打击,但不适合高强度的局部战争或大规模的常规战争(综合防空系统可对无人机构成致命的威胁)。
更重要的是,美军的规模、体系和定位并没有因国防预算的减少而发生了根本性的转变。例如,由美国主导的北大西洋公约组织(北约),在冷战后进行了4次扩大,成员国由冷战前的16个增至29个;美国使用武力的频率远远高于冷战时期。美国国防部日趋重视联合部队的发展,但就当前世界军事格局而言,其计划恐难以为继。
美军正面临着实力与目标不匹配的局面。尽管美国依然是世界上最强大的军事力量,但此时中国和俄罗斯的军费连年高速增长,对美国的军事地位已构成威胁。
如何恢复美国的军事竞争力
随着中国和俄罗斯在21世纪的崛起,世界将重回大国竞争时代。特朗普政府公布的《国家安全战略》明确提出,大国战略竞争将取代恐怖主义成为美国最主要的安全关切。2019年,美国国防部向美国国会申请在2018财年国防预算提案的基础上追加740亿美元,相当于国防预算的10%。美国国防部计划用这笔资金添置10架F/A-18战斗攻击机、3架P-8A反潜巡逻机、一艘阿利·伯克级驱逐舰和多艘补给舰。这笔资金还可用于购置武器弹药,例如联合直接攻击炸弹、多管制导火箭弹、第二代小直径炸弹和联合空地导弹。上述武器和弹药对于应对大国竞争是必不可少的。此外,美国国防部还要求军事研究、开发、试验和评估项目的支出再上涨22.8%,如图4所示。如果这一提议获得通过,美军的实力就有望恢复至2011年左右的水平。
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图4 美国2019财年国防预算申请提案
有证据表明,美国过去5年的预算削减并不像图4所示的那么严重。图5显示了美国国防部1990—2018年的开支明细:基础国防开支预算、战争预算、战争追加预算、海外应急行动资金预算、《美国联邦公法》第115-96号B部分规定的应急资金预算以及2018财年国防预算。美国国防部的所有支出均以2019年定值美元显示。

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图5美国国防部开支明细(1990—2018年)
如图5所示,上世纪90年代,预算出现了大幅度下跌。但是,如果将2018年的预算与1990年的预算相比,就会发现当前的预算实际上比1990年的预算要高得多,其主要原因是海外应急行动资金预算的不断增长,尤其是在2003—2013年(伊拉克和阿富汗战争时期),海外应急行动资金预算呈现直线上升趋势。2011年美国国会通过了《预算控制法案》(自动减支机制,每年削减约500亿美元)。
自2012年该法生效以来,美国国防部因该法所设的上限而承受了削减数千亿美元的重大打击。即便如此,2013—2017年的预算仍高于上世纪90年代。因此,问题的关键不在于花了多少钱,而在于钱花在了什么地方。如图5所示,国防预算中的绝大部分用在了军事人员培训,以及装备使用和维护上,而装备采购和军事研究、开发、试验和评估项目(如对恢复常规作战能力的项目)在国防预算中所占比例则相对较小。
鉴于美国国防部计划自2019财年开始大幅度增加开支,研究美国国防部未来几年的预算分配计划具有重要意义。图6描述了美国国防部2018—2023年的预计总投资金额,包括装备采购、军事研究、开发、试验和评估项目及国防预算增长率。

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图6 美国国防部2018—2023年国防预算计划

图6中上方的图显示了2019财年的预算增长,即美国国防部向国会申请的预算费用;下方的图显示了美国国防部希望利用这笔资金增加对装备采购及军事研究、开发、试验和评估项目的支出,前者上涨13%,后者上涨21.8%,相当于10%的预算增长率。然而,根据美国国防部的预测,2020年,上述两项支出将分别减少10.4%和4.5%,预算增长率将下跌至0.2%;2021—2022年,装备采购及军事研究、开发、试验和评估项目的支出将保持相对稳定的水平,装备采购的支出将上涨4.0%,预算增长率将下跌至-0.3%;2023年,军事研究、开发、试验和评估项目的支出将下跌4.0%,预算增长率将下跌至-0.2%。如图6上方的图所示,2020—2023年的预算将基本上保持在2018年的水平。美国国防部希望通过增加海外应急行动资金,使预算恢复至2019年的水平。
上述预测表明,即使美国国会通过了美国国防部所有的预算申请提案,美军的常规作战能力仍难以恢复至上世纪90年代的水平。目前,预算的大部分用于军事人员培训,以及装备使用和维护,但一旦美军减少海外应急行动,上述支出就有可能下跌。更令人担忧的是,美国国防部对未来4年的预算计划并未体现对装备采购及军事研究、开发、试验和评估项目的重视,而这两项支出却是恢复美军常规作战能力的重中之重。因此,美国政府应制定一个能够满足美军未来10—15年需求的预算支出计划。
如何应对未来的战争?
常规作战能力的不足大大削弱了美国的全球军事优势。美国正面临五大威胁,即中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜和恐怖主义。美国政府应尽可能地将驻扎在本土的部队调往海外,以增强海外驻军的实力。否则,一旦爆发战争,美军将面临无所适从的局面。
若潜在对手察觉到美国应对能力的缺失,那么他们就有可能会做出有损美国及其盟友利益的事。此外,在缺少前沿部署的情况下,应使用空军应对地区冲突,主要是考虑到空军的机动能力最强。
美国的竞争对手,特别是中国和俄罗斯,已在某些关键领域赶超美国(如人工智能领域),与美国的军事差距将进一步缩小。兵力的不足意味着在判断对手的军事实力时,只能允许极小的误差。美国国防战略委员会的报告称,若美国希望实现既定的战略目标,就需要拥有比现在更强大的军事力量。陆军、海军和空军的能力均需要得到提升,而不是单纯依靠体系或定位的转变。报告建议,制定将前沿部署作为威慑对手和安抚盟友的战略方针,提升军事能力以抵消部队规模缩小或军事存在不足导致的负面影响。

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译:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理

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