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拿什么稳住发展全局?美国、俄罗斯、加拿大都有一个共同特征…

作者:张红宇

本文转载自:瞭望智库(ID:zhczyj)

2020年,注定是难以忘却的一年。

在疫情防控常态化和国际形势复杂多变的背景下,不确定性因素大大增加,我国经济社会发展面临前所未有的压力和挑战。

拿什么稳住发展全局?美国、俄罗斯、加拿大都有一个共同特征…

2020年7月7日,广东省阳江市,农民正在烈日下晾晒稻谷。

农业作为稳底盘的基础产业,对于国民经济发展具有极端重要的意义。粮食总量和强大的生产、储备、调运能力,是一切经济社会活动存在的基础,更是发展的前提。

新形势提出了新挑战,那么我们要如何管控农业风险,进而保证我国粮食和产业安全?

中国要强,农业必须强。

文 | 张红宇清华大学中国农村研究院副院长

编辑 | 谢芳瞭望智库

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产业安全,重在总量安全


改革开放四十多年,我国农业无疑取得了历史性进步。其中最重要的标志,是我国农业在农产品产出总量和人均占有量方面取得的巨大成就,特别是粮食实现了“十六连增”。

拿什么稳住发展全局?美国、俄罗斯、加拿大都有一个共同特征…

2019年10月16日,江苏省扬州市江都区小纪镇,稻田一片金黄。

2019年,中国粮食生产总量达到6.64亿吨,人均占有量超474公斤。我国用全世界10%的土地养活了20%的人口,提供了25%的粮食,掌握了粮食安全的主动权。

粮食的稳定供给,构成了农业产业安全最坚实的基础,也成为产业安全最简洁的表达。农产品总量,特别是粮食总量保障,体现了农业供给侧结构性改革的要求,决定了应对复杂多变局面的底气,奠定了我国现代化进程的坚实基础。

第一,总量安全体现了农业供给侧结构性改革的要求。

城乡居民对农产品的需求不仅仅表现出总量、数量需求,同时越来越呈现多元、绿色、品质化要求,这本身也是农业供给侧结构性改革的目标。

事实上,改革开放以来,现代农业发展在我国的实践呈现出纵横两方面的变化趋势:

从纵的方向观察,产业转型升级,产业结构和产品结构不断优化,但总量一直是衡量发展成功与否的最重要标志。

2019年我国在粮食总量达到6.64亿吨历史新高的同时,畜禽、水产、果蔬产业的总量一直呈线性增长之势。1978年中国的水果产量只有657万吨,按当时人口9.6亿计算,人均不到7公斤;2019年,水果总量则达2.74亿吨,人均高达196公斤;其中,香蕉产量1978年为8.5万吨,2019年达到1166万吨。

农业各产业的数量增长,最大限度地满足了城乡居民对食物的多元化、高端化、品牌化、绿色化需求,基础来自粮食总量的稳定增长。

从横的方向观察,正因为粮食有足够安全的总量保障,其他农产品产出稳定,农业的多重功能才得到充分释放,绿色成为新的发展理念。

农产品加工业、观光旅游休闲业以及互联网+、数字农业等各种新产业、新业态发展呈现出方兴未艾之势,农工、农贸、农旅、农文融合的乡村产业发展才有了坚实基础。

第二,总量安全决定了应对复杂多变环境的底气。

当前,国际形势陡然变化,不确定性因素大大增加,我国经济社会发展面临前所未有的压力和挑战。对此,中央明确提出要坚持底线思维,从“六稳”到“六保”,进而提出要逐步形成以国内循环为主,国内国际双循环相互促进的新发展格局,中央对形势的把控思路十分清晰。

中央的判断为我们下一步的发展指明了方向,而确保农产品特别是粮食总量安全是促进新格局形成的最坚实保障。

应对新冠肺炎疫情,中央对农业的要求更加聚焦,就是增产保供,确保各种农产品充分供给。手里有粮,心里不慌。只要粮食不出大问题,中国的事就稳得住。

中国人的饭碗要牢牢端在中国人手里,中国人的饭碗必须装中国人自己的粮食。“谷物基本自给,口粮绝对安全”的战略必须坚守,用中国资源解决中国问题,用中国供给解决中国需求,这就是我们有效应对错综复杂国际国内形势最大的底气。

第三,总量安全奠定了我国现代化进程坚实的基础。

尽管新冠肺炎疫情极大地增加了我们迈向现代化征程中的不确定性,但我国现代化目标不会有丝毫动摇,到本世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的要求不会有丝毫改变。

无论经济发展到什么程度,衡量现代化的指标体系和权重都可以调整,但农产品产出水平,总量稳定增长,人均粮食和农产品消费能力要持续提高,确保十几亿人口吃饱吃好是最重要前提和最重要基础。

美国是世界第一粮食出口国、农业最强国,俄罗斯、加拿大等也是粮食强国。这些国家之所以强,是同粮食生产能力强联系在一起的。所以,粮食问题不能只从经济上看,必须从政治上看,保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的基础。

一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌握经济社会发展这个全局。靠别人解决吃饭问题是靠不住的,如果口粮依靠进口,我们就会被别人牵着鼻子走。

况且,在新冠肺炎疫情下,世界各粮食出口国可能随时关闭或拧紧出口阀门,加剧全球粮食危机和市场动荡,导致全球粮食供需失衡。因此,只有靠自己才靠得住。

农业要提供最基本的食物供给,工业门类要齐全、不断供,前者保我们生存下来,活得好,后者保我们不断进步,发展好。

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抓根本:两个问题、四个要素


农业是安天下的基石,保生存的产业,这是人类社会发展的基本常识。没有总量安全,所谓多元化的农产品供给就是一句空话,各类新产业、新业态的发展就失去了前提,成为无源之水,农业供给侧结构性改革就会失去方向。

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2020年7月9日,新疆塔城地区裕民县新地乡新地西村农民在收割小麦。

为此,我们需要在两个前置条件下优化配置各类资源要素,确保农产品,特别是粮食总量稳定增长。

*两个问题

一是平衡调剂产业产品安全问题十分重大。在开放的国际环境下,可以充分利用国际国内两种资源两个市场。但是,什么农产品靠自己来生产、来保障供给,什么农产品可以依靠国际市场来满足多元需要?

谷物尽最大能力自给保供,小麦、水稻等口粮必须百分之百靠国内生产、国内供给,务必要绝对安全。依赖国际资源、国际市场调剂的只能是粮食以外的其他农产品,包括油料、棉花、糖料等资源性农产品。

二是绿色发展是永恒的主题。保产业安全、总量安全要坚持山水林湖草自然资源统筹兼顾,宜林则林,宜牧则牧,宜渔则渔,但宜耕一定要耕,耕地要种粮食,生产小麦、水稻、玉米,这是原则,也是底线。在此前提下,充分释放一切积极因素,优化要素组合方式,统筹产业产品生产,确保产业安全,将总量目标任务落到实处。

*土地要素

要贯彻落实中央要求,把稳耕地、稳面积、稳产量作为重中之重。

一是确保18亿亩耕地红线要管长远,任何时候,任何情况下都不可逾越。工业化、城镇化推进,增加建设用地必须以盘活存量为基本原则,轻易不能在增量上打主意。

二是确保粮食有足够的播种面积。特别是小麦、水稻等口粮播种面积,提高粮食复种指数,增加双季稻播种面积,千方百计满足总量稳定增长的需要。城乡居民对农产品多元化的需求,要求农产品供给必须多元化,但这种多元化农产品供需平衡必须先满足吃饱,再安排吃好,这个秩序不能乱。

三是确保土地产出能力可持续。必须加快农业领域补短板重大工程项目建设,重点在永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,开展土地整理,小块变大块,建设排灌设施、田间路网,提高工程质量。新基建要将农业基础设施建设纳入统筹考虑。提高土地后备资源在保障农产品产出,特别是粮食总量增长方面的潜力和能力。

*科技要素

在天赋资源既定的背景下,足够的农产品供给,特别是粮食总量供给要靠科技水平的提升。

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在哈尔滨国际会展体育中心举办的第五届绿色食品产业博览会上,厂家展示用优质大米做好的米饭样品。

改革开放以来,在土地资源不断减少的前提下,我国粮食总量实现翻番,科技在其中发挥了最重要作用,这也是下一步保产业安全,保粮食总量稳定的不二法宝。为此,我们需要做到四点:

一是更加重视生物技术,包括杂交技术、基因技术的研发应用,特别是有利于提高小麦、水稻、玉米单位产量的新品种要强化研发推广,要抓紧培育具有自主知识产权、稳产高产的粮食新品种,提升土地产出效率,包括沙漠稻、海水稻在适宜地区的推广,最大程度地提升科技在增加产出总量方面的潜能。从源头保产业安全和粮食总量安全。

二是更加重视农业机械装备在粮食生产最重要作业环节的应用,高度重视南方丘陵地区土地宜机化整治,增加可用于粮食生产的土地有效面积。更加重视装备机械在农产品生产、运输、储藏、加工方面的应用水平,降低产中、产后损耗,最大化提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率。

三是更加重视节水、节肥、节药技术的转化应用,节约集约利用多种要素资源。坚守绿色发展理念,在确保总量稳定增长的同时,实现农业可持续发展要求。

四是更加重视互联网、物联网、大数据、云计算等数字技术在农业中的广泛应用。以数字技术为标志的智慧农业是农业信息化发展的高级阶段,也是现代农业发展的必由之路。

总之,要大力发展由现代生物技术、装备技术、降耗技术和数字技术集成的现代科技,建立和完善确保农产品产出,特别是粮食总量稳定增长的农业科技创新体系,实现农业转型升级,走“产出高效,产品安全、资源节约、环境友好”的现代农业发展道路。

*人力要素

保产业安全,人的作用不可替代,最坚强的保障还是组织基础。要坚定不移地贯彻落实“米袋子”的省长负责制和“菜篮子”的市长负责制,提高政治站位,加大工作力度,强化监督,落实责任。

还要充分调动亿万农民群众生产积极性,发挥他们在保产业安全,特别是保粮食总量安全方面的主力军作用。

一是大力发展以粮食生产经营为主业的家庭农场、合作社和农业企业。通过积极的政策引导,运用“公司+农户”“公司+合作社”“订单农业”“契约农业”等多种组织形式以及合约方式,完善利益联结机制和分配机制,发展农业和粮食适度规模经营,实现小农户与现代农业的有机衔接,保障产业安全和粮食总量稳定增长。

二是大力发展生产性服务业。在粮食和重要农产品生产的耕、种、防、收等重要作业环节,通过土地经营托管、半托管的方式,为小农户提供省钱、省力、省心的解决方案,化解“谁来种地”“地怎样种好”难题。

三是大力发展职业化农民队伍。顺应工业化、城镇化发展,务农劳动力大量减少的趋势和农村劳动力分工分业的格局,培养造就一批有爱农情怀、有工匠精神、有创新意识、有社会责任感的职业农民,提升他们的人力资本和优秀品质,让越来越少的人种越来越多的地,但要产出越来越多的农产品、越来越多的粮食,保障产业安全。

*政策要素

现代农业发展到今天,我们一方面强调基于国情要发挥农业的比较优势,提升农业竞争力;另一方面也要正视我国大国小农背景下农业的弱质产业特性,特别是粮食产出效益低的客观事实,加大对农业,特别是粮食生产的支持保护力度,充分发挥各项政策的增产保供作用。

一是加大对农业投入力度。实施一批有利于增强农产品产出,特别是粮食产出能力,包括高标准农田建设在内的重大农业工程项目,大投资规模,健全投入机制,拓宽投资渠道,优化投资环境。积极引导工商资本投资农业,特别是投资有利于粮食产能提升的项目。加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投资格局,补齐农业投入短板,夯实农业基础。

二是加大对粮食产业的价格支撑作用。稳定释放价格引导产业发展的信号,要充分认识到价格的政策效应远远大于有限的各类补贴对生产经营主体的作用。因此,要不断提升小麦、水稻最低收购价水平,传导市场信息,引领粮食作物价格趋向,提高普通农户和新型农业经营主体种粮积极性。

三是加大对粮食生产经营的奖补力度。公共财政要向保总量、保能力倾斜,包括加大耕地地力保护补贴,农机购置补贴,生产性服务业项目补贴,玉米、大豆生产者补贴力度,增加产粮大县奖励,充分释放相关政策效应。

四是加大多层次的农业风险管理体系建设力度。充分利用金融、保险、期货、再保险、担保等政策工具,释放其在规避农业各种自然、经济、社会风险方面的功能作用,包括粮食储备、运输、加工、营销体系的安全可控,保障能生产出来,并有足够的存储能力,关键时期要调得出来,能供给市场,满足城乡居民的基本食物所需。

防止不确定性、减少传导性、避免灾难性,确保农业产业安全,确保粮食总量稳定增长。

3

风险管理,须有所作


实现农业可持续发展、保产业安全特别是粮食总量安全,需要释放多方面的积极因素,其目标任务构成了农业风险管理的前提和终极要求。

风险管理,就是通过相关政策举措和政策工具的应用,减少不确定性,并使不确定性带来的损失减少到最低程度。从这个角度看,世界各国构建的对农业支持保护体系,本质上就是广义上的农业风险管理体系,它包含农业要素投入、农业科技支撑、人力资本实施以及农产品价格支持、金融信贷以及财政补贴等政策制定运用。

当然,从狭义的角度理解,农业风险管理是指运用保险、期货、再保险等政策工具减少和规避农业自然灾害、市场、政策、贸易等多方面不确定性带来的损失。

就农业而言,传统农业风险主要是各种自然和疫病风险,这类风险于农业可持续发展影响甚大。比如,2017-2019年3年间,我国仅自然灾害造成的直接损失就分别为3018亿元、2644亿元和3270亿元。因为非洲猪瘟等因素影响,生猪出栏量和猪肉产量分别由2018年的6.94亿头、5404万吨下降到2019年的5.4亿头、4255万吨,同比下降21.3%和21.6%,波及影响猪肉价格同期翻了一番多。

现代农业遇到的风险种类更加繁多,影响更加深刻,损失更加巨大。举个例子,按2019年农民工外出数量和平均工资计算,现阶段我国2.91亿外出农民工因新冠肺炎疫情影响,减少1个月就业时间,就将影响全国农村居民人均减少2000元左右收入,其结果不仅是今年农民增收目标难以实现,甚至会导致城乡居民收入差距再次扩张。

因此,要进一步强化对各种风险以及风险造成不确定性的深刻认识,应用更多的风险工具,提高风险管理水平。

从农业风险管理的目标要求看,总的方向是随着我国农业农村经济发展,要在现有农业风险管理发展基础上,建立完善多层次农业风险管理体系,运用保险、期货、再保险等政策工具,保障农业农村经济健康持续运行。

过去讲风险和风险管理,更多的功能是“减损”,即减少损失,保产业安全,保从业者收入安全,更多的政策工具就是保险保障,政策目标也仅停留在保最低风险损失补偿。

这次疫情给我们最大的启示是,与其在出现灾害后努力降低灾害的负面影响,莫不如把风险管理的目标前置,通过“预防”来“减损”更为重要。

现代社会风险无处不在,“黑天鹅”“灰犀牛”事件已由非常态化特征向常态化方向转变,“蝴蝶效应”随时可能发生。如果不能清醒认识和准确判断构成风险各种因素的演变规律,小风险转变为大风险,个别风险转变为综合风险,局部风险转变为整体风险的概率就会成倍增加。

这种不确定性产生的风险传导性和灾难性,不是“减损”可以轻易解决的难题。因此,对农业产业安全而言,减少不确定性要在“预防”方面下大力气,需要更加强调基础、信息、能力三个关键词。

*基础

更加充分地认识农业弱质产业的本质,加大对农业的支持保护力度,生物技术、装备技术、降耗技术的应用,特别是数字技术的应用可以最大化在农业生产经营环节降低发生灾害的可能性,减少灾害的损失程度。

要强化农田水利设施等各种防灾减灾的基础设施建设,防旱、防涝、防雹、防虫,最大限度地规避风险或将风险损失降低到最低程度。强化基础设施建设,从广义的角度观察,不仅包括农业生产的基础设施,也包括生产以外的收储、加工、运输基础设施。因此,要加大投入力度,在这方面花钱,费省效宏,比灾后补偿要划算得多。其实,包括保险公司在内的风险管理企业这些年在这方面也做了大量工作,效果很好。

总之,风险管理的需求方和供给方要形成命运共同体,对需求方而言,不损失或少损失是其诉求,对供给方来讲,不赔或少赔是其愿望。如何实现双赢,有很多文章可做。

*信息

数字经济的广泛运用,可以在最早时间、最小范围发现各种灾害萌动、发生迹象,通过互联网、物联网、云计算等科技手段遏制、减少风险发生的传导性,避免发展成为重大灾害意义重大。

数字技术的广泛运用,极大地增加了农业风险管理事前预防的有效性,最大限度地增加了对不确定性风险发生概率的预判准确性,从而有效推动各种防灾、减灾、减损措施的实施。在灾害发生后,也可以最大程度地准确量化受灾程度和赔偿标准,从而达到风险管理的基本要求。

*能力

风险管理需要提升全社会对现阶段风险多发频发的认识程度。从自然风险到疫病风险,从公共卫生事件到粮食安全,各种风险导致的不确定性会在各领域各产业间相互传导,怎么预防、怎么减损、工具箱里有多少工具,需要通过建立健全农业风险管理体系,创新农业风险管理体制机制,运用不同的政策工具服务不同主体、不同产业。

比如,对小规模农户生产经营,农业保险的作用明显,需要提升和完善的是增加能够享受政策保险的农产品品种,创新更多保险险种,提高农业风险保障水平。而对不同的新型农业经营主体,特别是针对规模化、企业化农业的大发展,则需要在“保险+期货”、再保险等政策工具应用上创新思路,满足多元主体对农业风险多元化保障的需要。

要想熟练地运用相关政策,确保产业安全,防止各类风险带来的不确定性、传导性和灾难性,需要尽快提升应对风险的治理能力。

总之,规避风险、管控风险是件大事,要求我们强化风险管理意识,在建立风险管理预警机制,健全风险信息发布机制,设立风险管理基金,培养风险管理人才,形成统筹有效的风险管理体制,提升风险管理能力等方面有所作为,使农业风险管理在确保农业产业安全运行,保障国家粮食总量稳定增长方面发挥不可替代的重要作用。

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