1. 星火智库首页
  2. 天下熙熙
  3. 透视美帝

【世界观】美海军研究人员分析美台防务关系现状及发展趋势

本文转载自:大国策智库(ID:statecraft)

【世界观】美海军研究人员分析美台防务关系现状及发展趋势

2019年6月美国出台《印太战略》,并将台湾作为重要战略支点,重新解读《与台湾关系法》,加大对台扶持力度,出台多份涉台文件,插手台湾问题。在中美战略博弈的大背景下,美智库全美亚洲研究所近日以《与台湾关系法》出台40周年为契机,邀请多名专家围绕美台关系问题联合撰文。其中,美海军研究中心(CNA)研究分析人员劳伦·狄凯(Lauren Dickey)发表题为《美台安全关系的现状与未来》的文章,评估《与台湾关系法》给美台在安全与防务领域合作带来的影响,以及美台防务关系现状及未来发展趋势。

编译:吴天昊
作者:Lauren Dickey
原文标题:Change and Continuity in U.S.-Taiwan Security Ties
《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

美台安全与防务关系的基础

过去40年,《与台湾关系法》为美台安全与防务关系的发展奠定了坚实的基础。该法案为美台发展安全与防务关系提供了一个持久性的框架,并且在实施过程中根据不断变化的地区安全形势做出灵活调整。《与台湾关系法》明确了几大关键问题。一是将台湾海峡的稳定与和平确定为美国的利益。任何影响台湾未来的非和平之举都被视为美国的“严重关切”及对地区安全的威胁。二是《与台湾关系法》明确了指导双边安全关系发展的要素,并指出“向台湾提供防御性武器”是美国的政策。三是《与台湾关系法》还为美军如何介入台湾危机或冲突提供了宽松的指导。美国将维持“抵抗任何可能危害台湾民众安全或社会经济体系的诉诸武力或其他形式的胁迫活动”的能力。

但另一方面,有关《与台湾关系法》要求美国向台湾出售武器的说法夸大了该文件的法律含义。在为台湾提供防御与安全保障方面,《与台湾关系法》会根据美国对台湾需求的评估,指导美国向台湾提供防御性物品及服务。该法案授权总统、国会和国防部决定哪些商品和服务属于防御性质。正如布鲁金斯学会中国问题专家卜睿哲(Richard Bush)所指出的,《与台湾关系法》是一项法律承诺,必须得到政治上的支持。台湾海峡及印太地区的战略环境的变化,导致美国不同政府对《与台湾关系法》的解读和实施方式各不相同。

美台安全与防务关系发展现状
尽管美国与台湾的接触始终得到国会两党的大力支持,但《与台湾关系法》的灵活性意味着不同政府在执行对台政策时将采取不同的方法。在奥巴马总统和特朗普总统分别通过“亚太再平衡战略”及“自由和开放的印太战略”,持续关注美国在台湾的利益,但每届政府如何实施相关对台政策各不相同。特朗普执政后,美台安全与防务关系主要呈现出以下特点:向台湾出售作战平台的频次不断增加;国会在指导美台安全关系方面发挥了更加积极的作用;台湾被纳入美国“印太战略”的一部分。
(一)美加大对台军售力度
入主白宫后,特朗普政府即发出信号,表示将采取与上届政府完全不同的对台湾政策。在国防与安全领域,特朗普政府在坚持上任政府对《与台湾关系法》的解读的同时,增加了对台武器销售的次数。例如,时任国防部长詹姆斯·马蒂斯在2017年香格里拉对话中表示:“根据《与台湾关系法》,国防部将坚定不移地致力于与台湾及其民主政府合作,以便向台湾提供必要的国防物品。”截至2019年年中,特朗普政府对台军售额已达到约120亿美元。相比之下,奥巴马政府任内的八年时间里,美国仅向台湾出售了三批武器装备,总价值约为140亿美元。
武器销售的频次和总价值的增加并不是特朗普执政以来美国对台军售唯一值得注意的变化。同样值得注意的是美国对台出售的武器类型。特朗普政府向台湾出售M1A2“艾布拉姆斯”坦克及F-16V战斗机等。这些都是往届美国政府拒绝向台湾出口的武器系统,将成为台军武器库中作战能力最强的武器。奥巴马政府选择帮助台湾升级现有F-16战机,而不是向其出售更先进的新型F-16战机。布什政府在2001年拒绝了台湾提出的购买新型“艾布拉姆斯”坦克的要求,导致台湾只能使用相对老旧的M-60A3坦克。特朗普政府决定向台湾销售“艾布拉姆斯”坦克和F-16V战机将有助于台湾对其地面部队和作战飞机进行现代化改造,并且有可能实现台湾、美国和日本空军之间的协同作战。特朗普政府决定继续销售这些先进系统进一步表明,美国不惧怕中国可能做出的反制措施,并寻求区别对待中美关系及美台安全关系。
(二)国会在美台防务关系中发挥积极作用
除了改变对台军售外,美国国会还表示愿意在安全关系上发挥比以往更积极的作用。国会在涉台问题上所采取的行动已不仅仅包括制定一些加强安全合作或军事交流的模糊规定。尽管近期的立法试图扩大美台安全关系的规模与范围,但一些更加重要的立法仅仅是为了表达国会的立场,并不具有约束力。
2019财年《国防授权法案》明确提出了国防部为提升台军战备水平而采取的几项行动,但这些条款在法律上并没有强制性。2019财年《国防授权法案》包含比以往更多的涉台条款。法案明确指出,美国通过增加与台湾之间的实战演训及对台出售防御性武器(重点是提高台湾的非对称及水下作战能力),来加强与台湾的防务与安全合作,这是“国会的意志”。美国近期通过的涉台法案中最值得注意的是《亚洲再保证倡议法》。该法案由特朗普总统于2018年12月签署生效,重申了美国的对台政策,并为对台军售及美国官员赴台旅行提供了指南,进而以法律的形式确定了美国对台湾的政治承诺。该法案遵循2019财年《国防授权法案》有关条款,声称总统“应定期向台湾转移国防物品”,这些物品应“量身定制,以满足应对当前及未来威胁的需要”。尽管以往的法案,包括《与台湾关系法》本身,也表示应向台湾提供必要的国防物品或服务,但哪些平台或装备被认定为防御性质取决于对法律条款的解读。与2019财年《国防授权法案》一样,《亚洲再保证倡议法》首次将“具有机动性,且生存能力强、费效比高的非对称作战能力”确定为对台军售的必要组成部分。
中国军力的不断增强,以及美国防界普遍认为爆发台海危机的风险在增加,促使美国更加注重对台出口这些武器系统。鉴于越来越多的人开始公开谈论台军作战细节,美国专家为加强台湾现有防御措施提出了许多想法和选项。这些选项影响了美国的对台政策及对台防务关系,并在《亚洲再保证倡议法》等法案得以体现,使美国对台军售的重点从一些知名作战平台转移到可在未来冲突中发挥最大作用的作战能力。但现任政府是否会将此类系统出售给台湾则另当别论,因为《亚洲再保证倡议法》并未明确要求或强迫总统这样做。
(三)台湾成为美国印太地区战略的重要组成
美台安全关系的转变也反映在台湾被纳入美国重要的印太地区战略文件中。美国的非保密战略文件,特别是《国家安全战略》和《国防战略》,明确阐述了台湾对于美国维护印太地区利益的重要性。这些文件将中国确定为寻求削弱美国地区影响力的“修正主义大国”。国防部更是直言不讳地表示要继续保持与台湾的秘密接触,维护台湾的安全。根据国防部发布的《印太战略报告》,美国与台湾开展防务接触的目标是“确保台湾保持安全、自信和不受胁迫,并且能够和平、建设性地与中国大陆开展接触”。台湾被纳入美国“印太战略”还体现在美国在该地区实施的海上行动。自2018年7月以来,美国海军舰艇11次过航台湾海峡,几乎一个月一次。尽管公开数据表明,这种过航频率可能没有以往政府高,但值得注意的是,以往的许多过航并未在媒体上报道。特朗普政府坚持对美军过航台湾海峡进行公开报道,释放出美国致力于建立一个自由开放的印太地区的信号。尽管媒体对此类行动的报道发生了一些变化,但正如海军前作战部长约翰·理查森海军上将所指出的,美国海军过航台湾海峡是根据国际海洋法实施的,与“我们在台湾问题上的利益和政策一致”。

美台安全关系的未来发展趋势

美台安全与防务关系的未来将以《与台湾关系法》建立的基本政策为基础。正如过去几十年美台关系的起起伏伏所表明的,《与台湾关系法》是一个灵活的框架,使美国可以根据其对战略格局的认知变化来调整对台安全与防务支援。换句话说,尽管美台安全与防务关系的基础没有改变,但美国对中国的威胁判断却发生了改变。这种认知变化影响了美国政策调整的规模与范围。对于台湾而言,这意味着《与台湾关系法》使美台安全关系不断拓展,所涉及的内容包括军售、国会的作用、台湾在美国战略中的作用等多个方面。
未来,美台防务关系可能会向不同的方向发展,尤其是在2020年1月台湾“总统大选”后,2020年11月美国大选前这段时间。美国目前的对台军售方式似乎表明,特朗普政府试图使对台国防支持“正常化”。如果决策者遵循国会的指导,那么美国未来对台军售将越来越侧重于非对称平台和能力,包括导弹防御系统和水下作战能力。由于台湾面临的威胁不仅局限于传统战场,美国的国防支持可能需要扩展到非传统安全领域,如网络空间。
美国对台湾的国防支持还必须考虑对台湾的军事战略及国防的软性投入。对台军售只是维持一支有能力的、可靠部队的第一步,即用更高级的武器取代老旧武器系统。为了维持这些系统,台军必须有足够的训练和人力。未来,在决定对台军售时,应充分考虑到台湾正在实施的向全志愿部队过渡所带来的影响,以确保台湾在和平时期和冲突时期有足够的人手来操控这些从美国采购的系统。

美国现任政府将中国确定为“修正主义大国”的立场可能不会改变,这将导致美国政府公开与中国展开全面竞争。尽管台湾可能不会成为中美全方位竞争的受益者,但美国当前的政策评估强调中国日益增长的军事能力威胁,以及中国的“地区霸权主义”,这已经为建立更加紧密的美台安全与防务关系铺平了道路。未来美台关系将如何发展仍然是一个未知数。

免责声明:星火智库刊载此文是出于传递更多信息及正确价值观之目的,若有来源标注错误或侵犯了您的合法权益,欢迎致电(同微信)18530014218,我们将及时更正、删除或依法处理。转转请注明出处:http://www.xinghuozk.com/32611.html

发表评论

登录后才能评论