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百般责难之下, 中国为什么还大举扩建海外铁路? | 文化纵横

作者:钟准

本文转载自:文化纵横(ID:whzh_21bcr)

【导读】19世纪以来,几乎所有大国都曾在海外修建铁路,并将其与外交政策联系起来。但长久以来,西方大国在其殖民地修建铁路,往往出于掠夺经济资源乃至领土这样的殖民主义目的。而二战后,尤其是进入新世纪后,随着以中国为代表新兴大国的崛起,大国的海外铁路建设呈现出从殖民主义走向共同发展的积极变化。本文回顾了历史上西方各大国在海外建设铁路的三种不同行为模式——私企主导国家保护模式、国家机构直接执行模式和国家领导企业联合模式,也讨论了新中国建立后,不同阶段中国海外建设铁路模式的差别,为我们理解中国近年来的“铁路外交”提供了比较全面的参考。作者认为,各国对外直接投资推动了铁路(高铁)技术的全球扩散,但海外铁路建设并非只是企业基于投资利润率等市场因素的选择,否则我们无法解释某些盈利前景渺茫的铁路项目为何存在。对中国这样的大国来说,国际政治与安全体系是其开展对外经济行动的基本框架,而从国际经济中所获收益又影响着国家实力与国际均势的变化。因此,中国积极推动海外铁路建设,不仅是当前中国将经济增长作为对外政策目标的结果,它本身也是中国政治经济体系的反映。

文章原载《文化纵横》2019年第6期仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。

从殖民主义到共同发展
——大国海外铁路建设的演变
近年来,中国在海外的铁路建设受到广泛关注,常被誉为“铁路外交”。但当一些铁路项目出现波折甚至失败时,国内舆论又容易产生争议,认为中国在一些乏人问津的地区投资基础设施是浪费资金。同时,国际上也不乏对中国修建海外铁路的质疑,甚至攻击中国在发展中国家的这类活动是“新帝国主义”和“新殖民主义”。
海外铁路建设的历史可以追溯到19世纪,所有大国都曾在海外修建铁路,并将其与外交政策相联系。这些铁路投资项目并非只是企业的市场行为,背后大多有国家的政治与战略动机。历史比较不仅有助于我们理解国际关系史上的铁路问题,也可以为当下中国的海外铁路建设提供启示。

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近代大国海外铁路建设的历史和模式
铁路在近代国家建设中具有重要作用,但各国修建铁路的模式并不一致。这取决于各国的政治经济体系,并可追溯到它们持久的政治文化和传统。19世纪英国与荷兰修建铁路强调市场导向,由私营企业依据盈利前景自行修建,政府极少参与投资也缺乏整体规划。而在欧洲大陆,法国等中央政府通过财政支持和线路规划在铁路建设中发挥了主导作用,比利时、德国和意大利还将铁路建设视作促进国家统一与民族整合的方式。受盎格鲁-撒克逊模式影响,美国和加拿大的铁路也是由私人修建,但受到联邦制下地方政府的激励,并以其巨大规模起到了国家整合的作用。以上区别导致了各国在修建海外铁路时的不同模式。
(一)西方大国的海外铁路建设实践
在基本完成国内铁路网建设之后,各大国开始修建海外铁路和跨国铁路,铁路与国际关系产生了紧密联系。铁路不仅是一种权力来源,同时作为互动媒介,其扩散也推动着国际体系的变化。深入各大洲内陆的铁路,促进了近代国际体系在地理上的扩展。从19世纪下半叶到20世纪初,铁路在帝国主义国家的对外政策中扮演了重要角色。通过铁路网,帝国可以更好地掌控殖民地和势力范围。以英国为例,早在19世纪40年代,英国政府就曾罕见地为修建爱尔兰铁路提供财政支持,以扶持这个贫穷的领地。更典型的案例是英属印度。为了开发殖民地的棉花资源,方便军事部署和政治控制,英印政府尤其是首任总督达尔豪西伯爵规划并资助修建了印度铁路。尽管铁路建成客观上促进了当地经济发展,但其修建的目的主要是为了满足帝国主义国家的利益,即与工业生产的垄断组织和金融寡头相联系,输出商品和资本,瓜分世界。

争取目标国家和地区的铁路修建权和相关利权,并阻碍竞争对手的铁路项目,成为当时各大国对外政策的目标之一。大国使用外交手段获得海外铁路修建合同及相关“特许权”,主要针对保持独立但缺乏资金和技术自建铁路的国家,如奥斯曼土耳其与晚清中国。在中国,西方大国通过外交施压和不平等条约中的附加条款,获得了在华的相关铁路利权。1898年《时局图》中揭露的帝国主义对中国的瓜分,很大程度上对应了列强当时在中国修建的铁路。铁路修建也由此变成外交博弈,列强在筑路权争夺中纷纷借助外交联盟,例如法俄同盟支持比利时修建京汉铁路。清政府也不时采取“以夷制夷”策略,利用列强之间的矛盾反对某些铁路计划。
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近代大国在海外获得的铁路利权可分为两类。第一类主要是经济利益,包括东道国政府出资的铁路建设合同(含铁路设备和专家);沿线资源开发权;以铁路收入和所有权为抵押的高息贷款(年利率5%以上),资本输出在1890年以后成为首要经济动机。这些国家在还款期内享有对铁路的控制权,从经营中获得收入,并方便其商品占领市场。英国、美国、法国、比利时主要获得的是这一类利权。首屈一指的是英国,在“一战”前拥有29个国家的113条铁路。第二类则是政治和军事利益,最终目的是为了夺取领土,以俄国和日本在中国东北修建的铁路为典型。俄国在中东铁路两侧15千米内除拥有矿产和森林采伐权外,还有治外法权和驻兵权。日俄战争后日本在南满铁路上获得了类似权利,并阻止中国修建与南满铁路平行的新线。
大国铁路竞争引发的外交危机,在国际关系史上不乏著名案例。19世纪末列强殖民地争夺的高潮也体现在竞争性的铁路计划上。英国殖民主义者塞西尔·罗兹试图修建纵贯非洲的开普敦-开罗铁路以串联英国殖民地。这与法国发生了冲突,后者计划修建横跨撒哈拉的铁路,连接从塞内加尔到吉布提的法属殖民地。1898年双方在两条路线的交界处(南苏丹)相遇并对峙,引发了法绍达危机,最终导致法国放弃铁路计划。“一战”前推行东进政策的德国获得奥斯曼土耳其的合同,计划修建柏林-巴格达铁路,以绕过英国控制的苏伊士运河通往波斯湾,连接非洲的德国殖民地和亚洲贸易。这一计划受到英俄的阻挠,两国担心铁路会加强德国实力以及与土耳其的联盟。巴格达铁路到“一战”开始时仍未完工,还被视作“一战”爆发的原因之一。可以说,近代大国在海外修建铁路主要是为了瓜分殖民地和划分势力范围,这造成难以调和的矛盾,频繁引发外交纠纷乃至战争。
(二)海外铁路建设的三种模式
尽管近代各大国的海外铁路均带有帝国主义和殖民主义性质,但受到本国政治经济体系和国内铁路修建模式的影响,它们的修路实践仍具有可辨别的不同特征。在此基础上,根据国家与企业关系、政治与经济互动的不同情况,本文总结出历史上大国海外铁路建设的三种模式:私企主导国家保护模式、国家机构直接执行模式和国家领导企业联合模式。(见表1)

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私企主导国家保护模式以英国、美国为代表,即以私人企业为行为主体(如英国的怡和集团、汇丰银行),以直接经济收益为目的获得海外铁路合同并提供借款。这一类铁路投资通常出现在人口密集、市场广阔或者资源丰富的地区。在此模式中,本国政府给予企业一定的外交支持,但与企业行动时常不一致。英国外交部早期就对本国商人在华修建铁路缺乏兴趣,对开普敦-开罗铁路的实际支持也有限。有时,英国政府已通过外交手段和不平等条约获得筑路权,但缺乏政府资助的私人企业无力实现,如滇缅铁路。美国政府也曾拒绝比利时的外交要求,干预本国商人J.P.摩根将粤汉铁路股份转让给中国人。英美由于在经济、贸易和铁路技术上具有优势,强调“机会均等”和“门户开放”。因而,英国就曾指责京汉铁路是“用比利时标签伪装的法俄老虎钳”,“不是以商业或工业为目的,而是针对英国在长江流域利益的政治行为”。
国家机构直接执行模式以俄国为典型,以国家机器来修建铁路,几乎没有私人企业的作用。中东铁路由俄国财政兼铁路部长维特策划,其财政来源华俄道胜银行“不过是略加伪装的俄国财政部分支机构”,该银行的大量资金来自俄国的盟友法国。包括中东铁路在内的西伯利亚大铁路经过的大多是人烟稀少、尚未开发的地区,在初期并不能带来直接经济收入。因此地缘政治和军事扩张,并进一步以武力实行经济殖民,才是这一模式的主要目的。在此模式中,政府会全面使用外交甚至军事手段配合铁路修建。外交手段如英俄签署的“司各脱-穆拉维夫协定”,互相承认对方在长江流域和长城以北的铁路特许权;军事手段的例子则是日俄战争。日本也可归为此模式,南满铁道株式会社(满铁)实际上扮演了殖民机构的作用。
处于居间位置的是国家领导企业联合模式,以欧洲大陆的法国、德国和比利时为代表。在该模式下,企业行为与政府意志相结合,政府为扩大本国经济利益提出动议并提供补贴,通过辛迪加的垄断形式(银行财团加上工业企业)在海外修建铁路。以在华修建铁路为例,德国组织了德华银行与克虏伯公司的辛迪加,而法国政府牵头的“滇越铁路公司”则包括法国通用公司、东方汇理银行、法国工商信贷银行等。热衷本国工业扩张的比利时国王利奥波德二世,在京汉铁路上促成了比利时通用公司与法国银行界联手。其中,德国与法国在动机上更接近国家机构直接执行模式下的俄国和日本,胶济铁路和滇越铁路也带有殖民性质,东道国被迫接受而无权参与管理。而比利时作为中小国家,主要以经营合同和借款的形式获得经济利益,因而其修建的京汉铁路也能够被中国赎回。
中国海外铁路建设:历史演进、行为主体和主要动机
新中国成立后不仅独立自主地完善本国铁路网,很快也开始在海外建设铁路。中国海外铁路建设可以分成两个阶段:对外援助时期,以及“走出去”和“一带一路”时期。在经历了80~90年代的转型和过渡后,两个时期海外铁路建设的行为主体和主要动机都有了显著变化,可分别归为国家机构直接执行模式和国家领导企业联合模式。(见表2)
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(一)铁路援建时期:国家机构直接执行
通过革命获得独立后,新中国必须尽快发展社会主义物质力量,避免在国际经济体系中受制于他国和国际资本。在社会主义计划经济体制下,国家在铁路发展中发挥了主导作用。铁道部于1949年1月成立,在接管了大陆原有铁路后,统一了铁路的组织领导,管理的规章制度,材料的调配和使用以及修路的规格标准。在解放战争时期护路部队的基础上,1953年中国人民解放军正式成立了铁道兵兵种,在战时担负战区的铁路抢修、抢建任务,保障军队的机动和作战物资的输送,平时则主要参加国家铁路建设。
中国海外铁路建设也受到了本国政治经济体制与国内铁路建设模式的影响。这一时期,我国海外铁路建设主要是对外援建铁路,与其他类型对外援助一样,从行为主体上看可归为国家机构直接执行模式。到20世纪80年代,随着国家经济体制改革和一些政府部门改制,包括铁路项目在内的经济援助开始采取“投资包干制”与“承包责任制”。
不同于帝国主义国家的是,中国在提供相关技术和无息/低息贷款的同时,强调尊重主权,不附带任何政治条件和特权。以坦赞铁路为例,修建过程展现了中非相互尊重、平等相待的兄弟情谊。当时坦桑尼亚和赞比亚希望通过修建铁路,在运输上不再受制于仍由西方殖民者控制的邻国。毛泽东主席热情地支持了铁路计划,将其作为对第三世界革命运动的支援。中国对坦、赞两国的援助和贷款未附任何特权和政治条件,中国援建人员同当地工人一道用餐,一起劳动,没有任何特殊待遇。坦赞铁路于1975年顺利完工,成为新中国规模最大的援外成套项目。1954~1993年间,原铁道部承担援外项目105项,外派人员近9万人次,援外金额达31.5亿元,受援国家遍布亚非。
中国早期铁路援建主要是由意识形态化的外交目标(例如国际主义和反帝)驱动,而非经济动机。铁路援助加强了中国与第三世界的关系,例如坦桑尼亚等非洲国家对中国重返联合国就起到了重要推动作用。但随着改革开放后国内工作重心转移到经济建设上来,被定义为经济发展和现代化的国家利益超越了革命的意识形态,成为中国对外政策决策的主要动机。在此背景下,从20世纪80年代开始,中国对外援助体制经历了重要转型。对外援助开支大幅削减,并要求受援国支付“当地费用”,援助项目也从铁路等大型基础建设工程,逐渐向中小型化、多样化发展。

(二)“走出去”和“一带一路”时期:国家领导企业联合
进入21世纪后,中国铁路发展和海外铁路建设,与高铁技术的扩散息息相关。这一交通技术进步,使一度被认为是夕阳产业的铁路,重新发挥区域整合和国际贸易的促进作用。高铁技术首先在日本、法国、德国得到应用和发展,最初由西门子、阿尔斯通、川崎、三菱、日立和庞巴迪几家大公司垄断,并逐渐向其他国家扩散。中国通过积极引进和整合海外高铁技术,整合为中国高铁技术,实现自主创新。其中起关键作用的,是中国铁路装备工业的技术基础和国家的激进创新政策。这种后发国家受政府支持的技术转移,在铁路史上并不鲜见,19世纪德国也被认为从英国“偷”得了铁路技术。
这一时期国内政治经济体系对中国海外铁路建设的影响,体现为国家在对外经济活动中的领导作用。从行为主体上看,新时期中国海外铁路建设可归为国家领导企业联合模式,“政府搭台,企业唱戏”。中国政府从本世纪初实施了“走出去”战略,鼓励中国企业特别是国有企业投资海外。“十五”期间(2001~2005),中国企业在海外修建的铁路总里程就超过6000公里。在近年来经济增长放缓的背景下,铁路“走出去”战略有助于中国经济消化国内过剩产能,加快产业升级,从而在国际分工体系中占据有利位置。
目前,中国的铁路产业包括铁路建筑业和铁路装备制造业,主要由大型中央企业组成。在海外承建铁路的中国企业主要有中国中铁、中国铁建、中国建筑和中国交通建设;而出口装备的则是由南车与北车合并而成的中车集团;中国铁路总公司(原铁道部)则负责牵头组织与外方谈判。尤为重要的是,中国进出口银行和国家开发银行作为国有政策性银行,为大量海外铁路项目提供融资支持,使中国海外铁路建设带有比较浓厚的国家战略色彩。一带一路”倡议提出后,中国政府进一步通过外交渠道促进铁路产业的出口。
(三)中国海外铁路建设的动机及其与近代大国的区别
铁路尤其是高速铁路建设初始投资额大,投资回收期长,短期难以盈利,这也是中国海外铁路建设在国内遭到一些批评的主要原因。实际上,除了铁路部门的产业利益,中国政府推动海外铁路建设还涉及更宏观长期的经济考虑,如通过互联互通促进区域经济合作。

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首先,根据“一带一路”倡议,中国利用技术设备为沿线国家建设包括铁路在内的交通基础设施,并由中国领导的亚洲基础设施投资银行和丝路基金提供资金支持。依据新经济地理学的观点,运输成本的降低会导致经济活动进一步向核心地区/国家集中。因此海外铁路建设不仅为中国经济增长创造了新的外部需求,还为中国产业资本输出、人民币国际化和制定欧亚经济一体化规则提供了机会。其次,部分海外铁路项目将连通中国西部与东南亚、南亚和中亚地区,这可以改变我国内陆地区在对外贸易中的不利区位,有助于中国减少国内地区间的经济发展不平衡。实际上中国地方政府已意识到跨国铁路运输对于地方经济发展的重要性,并主动利用已有铁路线路开展国际贸易。例如目前运行于“一带一路”沿线国家的“中欧班列”,最早就是由重庆市政府主动提议并牵头组织,并引发其他地方政府效仿。
海外铁路建设还可能涉及政治与战略利益,特别是在中国周边和“一带一路”沿线国家的铁路建设项目。首先,中国通过巨额投资、优惠贷款与技术转移开展铁路建设,可以深化中国与东道国的政治和安全联系。例如在非洲,中国修建的铁路不仅能够促进当地经济发展,还能有效地加强东道国的国家整合能力,这与铁路早期在欧洲国家起到的作用类似。而中国在周边国家修建铁路所带来的互联互通,会增加区域整合与相互依赖,有助于防止冲突,维护地区和平。其次,从地缘政治的角度看,通过在欧亚地区新建铁路,中国可以强化其在欧亚大陆的“陆权”。针对美国此前的重返亚太战略,以及美国及其同盟在西太平洋的“海权”相对优势,中国在推行“海洋强国”战略的同时,积极发展“陆权”能够起到相辅相成的效果。而美国作为霸权国,目前对中国铁路输出采取了贸易保护主义的策略。2016年美国政府就以本国高铁列车必须在美国制造为由,叫停了私营铁路公司“西部快线”与中国铁路总公司的合作。
目前中国在不同地区修建铁路时,经济与政治的侧重存在差异,或可分为市场导向型、援助导向型和综合导向型。尽管中国的海外铁路建设跟近代西方大国一样,也包含了经济与政治动机,但在具体内容和手段上与之有着实质区别。
首先,在铁路建设的投融资方面,近代列强追求高利率贷款,成为“食利国”,这是帝国主义金融资本的基本要求。而中国通常以低息或无息贷款的形式,帮助资金缺乏的发展中国家融资。其次,帝国主义修建海外铁路的经济基础是垄断,垄断可能人为地阻碍技术进步。而中国高铁实质上打破了西方国家的技术垄断,通过不断消化和改进技术,推动先进铁路技术在发展中国家的扩散。第三,帝国主义修建海外铁路在政治上带有不平等性和强制性,近代史上列强频繁使用外交手段施压合同,在出现问题时则运用武力干涉或以武力相威胁。而中国修建海外铁路坚持“共商、共享、共建”理念,充分尊重东道国的主权,在合作出现波折后也并不进行外交或军事干涉。例如在非洲修建铁路时中国就提出并遵循了“非洲提出、非洲同意、非洲主导”的原则。第四,在实践主体上,近代西方大国将铁路建设工作推给有色人种,而本国国民则成为“剪息票”的食利者,带有寄生性和腐朽性。而中国海外铁路建设从坦赞铁路开始,都是中国工人直接参与,与当地工人共同劳动。可以说,中国是先通过发展自身,在资本主义世界经济体系中站稳脚跟后,进而在国际经济活动中尝试克服资本扩张悖论,建立公正合理的国际经济新秩序。
结 语
各国对外直接投资推动了铁路(高铁)技术的全球扩散,对东道国的经济乃至政治和社会产生了重要影响。但海外铁路建设项目并非只是企业基于投资利润率等市场因素的选择,否则我们无法解释某些盈利前景渺茫的铁路项目为何存在。一方面,铁路跨国企业不只希望立即获取利润,它们还要考虑其在市场中的长期地位,塑造东道国的偏好来影响市场的规则,例如推广中国铁路标准。另一方面,我们必须结合企业(尤其是国有企业)母国的基本经济利益,甚至国家安全因素进行分析。对中国这样的大国来说,国际政治与安全体系是其开展对外经济行动的基本框架,而从国际经济中所获收益又影响着国家实力与国际均势的变化。

因此,海外铁路建设带有促进中国经济、政治与安全利益的目的,甚至是在推广中国的现代化道路和发展模式,如国家在社会与经济发展中的主导作用。铁路的大规模初始投资,复杂的技术要求,准确的时刻表运行,意味着国家需要像一个工业组织一样,对本国经济和社会进行更多的计划与管理。反过来,铁路也能加强国家治理能力并为国家利益服务。

中国积极推动海外铁路建设,不仅是当前中国将经济增长作为对外政策目标的结果,它本身也是中国政治经济体系的反映。中国政府在制定产业政策包括“一带一路”倡议时,社会和政治秩序的组织原则被扩展和应用到经济领域。强国家的传统使政府主动去解决经济发展的问题,解决办法则是中央政府的政策,包括对外政策。这也就意味着,中国海外铁路建设不仅在物质即基础设施建设层面,并且也在方法论即经济社会发展的模式和道路层面,为广大发展中国家解决自身的发展问题,提供了助益和借鉴。

本文原载《文化纵横》2019年第6期,原题为“从殖民主义到共同发展——大国海外铁路建设的演变”,篇幅所限,内容有所编删。图片来源于网络,如有侵权,敬请联系删除。

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