来源:太和智库

导语:自特朗普2017年11月正式推出“印太战略”以来,在美主导推动下,美日印澳“四大核心”在印太议题上基本形成了共同的战略认知、利益诉求及合作意向,“印太战略”缓步推进。近期,国际形势波动增强,大国博弈态势更趋复杂,印太地区环境出现新变化,尤其是美首次正式发布“印太战略”总体政策规划文件,推动印更多实质参与印太事务。印给予了一定积极回应,值得高度关注。但也要看到,美印各有盘算、步调不一,开展“印太合作”越往深处走,面临的羁绊越多,前景也越难确定。

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“善战者,求之于势”。面对印美在“印太战略”框架下实质性走近,中国应从整体思考,在破解“印太战略”中谋势塑局。建议多从印入手寻找突破口,从“拉、稳、促”来加强对印工作,重整斗争格局。

(图片来源:Center for American Progress)

一、美诱拉印融入“印太战略”

“印太战略”出台以来,美持续向印行销所谓“印太愿景”,强化印对“印太”概念的认知与接受,但虚多实少,实际收获不大。其中既有美对外政策多变、战略投入不足等问题,也与印对该战略仍抱有疑虑,担心弊多利少,被卷入中美对抗损害自身利益等直接相关。目前,美正试图改变这一态势。

(一)美《印太战略报告》释出进一步拉拢印的强烈信号

6月1日,在新加坡香格里拉对话会前夕,美国防部发布首份《印太战略报告》,进一步明确了“印太战略”的目标指向和推进路径,并强调将增加对该战略的资源投入。报告对“印太”概念进行了重新界定,认为印度洋地区处于全球贸易和商业交汇点,全球9万艘商船中的近1/2和全球石油贸易的约2/3通过印度洋运输;拥有中、印等全球增长最快的经济体,GDP总和占全球总量的约60%;世界政治中心已转向印太,“对美国来说,这是最为重要的区域”。报告强调,印太地区面临前所未有的发展机遇,同时也遭遇无数安全挑战,为此美寻求与以印为首的印太地区国家加强合作。

特朗普政府视印为其在印太地区的“天然盟友”和“印太战略”的关键支点。《印太战略报告》将印列为与美“志同道合”的国家之一,明确界定了印在“印太战略”中的角色和地位,指出“在战略利益趋同的基础上,美印战略伙伴关系在过去20年中显著加强,双方将继续在印太地区建立新的伙伴关系”;印太地区对塑造以规则为基础的国际秩序具有重大意义,美“印太战略”与印“东进政策”存在交集,双方继续合作将确保实现“建立一个自由和开放的印太地区的愿景”。

(二)美试图聚力打造以印为印度洋地区支点的“印太安全体系”

《印太战略报告》的副标题“准备、合作和促进网络化地区”,揭示了美方战略意图的核心是:构建一个包括军事、安全、经济、民主价值等关键要素,以盟友、伙伴为力量支撑,以南亚、东南亚、台海及大洋洲为重点方向,以遏堵中国崛起和影响力为主要目的,多层次、网络状的“印太安全体系”,形成“任何竞争对手都无法比拟的、持久的、不对称的战略优势”。按照该报告的描述,这个体系大概分为四个圈层:第一圈层是由日、韩、澳、菲、泰5个盟友组成的联盟体系;第二圈层由新加坡、台湾、新西兰、蒙古国4个“伙伴”构成;第三圈层由南亚(印度、斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国、尼泊尔)、东南亚(越南、印尼、马来西亚、文莱、老挝、柬埔寨)及部分太平洋岛屿国家组成;第四圈层由具有“太平洋身份”的英、法、加等西方盟友组成。

美“印太战略”主要依托“四边磋商机制”推动,强调该机制为各方讨论“印太愿景”的主要平台和“印太战略”的“箭头”。四边磋商的重点,一是维护“基于规则的印太秩序”,二是提高“符合国际法和标准的地区连通性”,三是协调反恐和海上安全行动。在“印太安全体系”构想之中,美日印澳是四根支柱,美是“带头大哥”,印无论从地理区位还是综合实力来看,都是“印太战略”的特殊存在。但在莫迪第一任期内,印采取了一种“上心却不卖力”的暧昧姿态,客观上成为相对薄弱的一环。目前,美赋予该战略更多实质内容,指向更为明确,企图将“印太安全体系”做强,为此必须仰仗印提供更大的支持,避免印成为整个体系架构的“短板”。

(三)美频频借提升双边合作关系向印兜售“印太战略”

6月12日,美国务卿蓬佩奥在华盛顿发表讲话,宣称“美印两国拥有独一无二的良机来推进彼此关系”“双方拥有共同的价值基础,在防务、能源、太空等领域的利益明确重叠”,同时就发展美印关系和实现“印太共同愿景”抛出“五点建议”:用好现有“2+2”部长级对话和“四边磋商机制”平台,加强彼此战略规划;确保经济双向自由开放;加强防务、能源、空间安全等领域合作,美将向印出口更多高科技产品;对话解决贸易分歧,希望印放弃贸易壁垒;协助印建设安全的5G网络。6月26日,蓬佩奥访印会见莫迪,声称印是美重要伙伴,两国关系已达到新高度,并提议进一步发展“良好、坚定、可靠”的伙伴关系,加强防务合作,“巩固彼此对自由开放的印太地区共同愿景”。当日晚上,蓬佩奥在印度国际中心发表题为“拥抱雄心壮志”的演讲,声称“新时代的抱负就是美印两国的雄心壮志”,美印正成为“互相信任的战略伙伴”;美欢迎印“越来越多地站在国际舞台”,坚定支持印成为安理会常任理事国。为此,蓬佩奥提议未来与印外长苏杰生建立定期通话机制,加强两国在印太、反恐、经贸、5G、清洁能源、人文等多领域合作,共同应对中国在南海地区日益提升的影响力。6月28日,印与美日领导人在G20大阪峰会前举行了三边及双边会晤,讨论了“印太战略”、贸易、5G、防务等议题,特朗普向莫迪强调美印关系“从未如此接近”,希望双方保持沟通。

美对印如此“热情”和“期待”,与当前美安全政策取向及战略困境密切相关。特朗普将国家安全战略定位于大国竞争,视中俄为“长期战略威胁”,尤其是将中国定性为全方位、全领域的“主要战略对手”和“修正主义大国”,导致大国关系紧张。美主动挑起中美贸易战,在一系列涉华敏感问题上挑衅中国,不仅未能“速胜”,而且激起中国强力反制,美对华战略陷入窘境。美亟需借印进行“战略再平衡”,以牵制和干扰中国。“印太战略”正是争取印的有效战略工具,为美实现自身“大棋局”提供了极大可能。

2019年6月1日,美国代理国防部长沙纳汉(左)出席在新加坡举行的第18届香格里拉对话会。(图片来源:新京报)

二、莫迪塑局控势需进一步借重“印太战略”

第一任期,莫迪提出“建设一个强大、自立和自信的印度”,宣示将重新定位印在世界格局中的地位,但对“印太战略”不温不火,距离感较强。5月30日,成功获得连任的莫迪宣誓就职,多次提出“新任期、新印度”的执政概念目标,强调“将建设一个强大和包容的新印度”“新印度将全速前进”。客观上,印地缘战略需求与美“印太战略”具有多方面交集,相互需要必然推动双方进一步走近。

(一)莫迪加快调整内外政策,基本确立了建设“新印度”的执政目标

对内方面,选举狂胜大大增强了莫迪和印人党的信心,作为领袖,莫迪希望印人党能够实现至少连续30年的长期执政目标,但必须靠政绩来说话。选后,莫迪多次宣布,要努力使印经济在5年内翻一番,到2024年成为GDP达5万亿美元的经济体。对外方面,莫迪立下誓言,将在未来5年内确立印“在世界秩序中的应有地位”。具体而言,就是在政治上空前提升印国际地位,成为“一个有声有色的世界大国”。

莫迪要打造的“新印度”,至少包括“经济强国”“军事大国”和“世界大国”这三个互为表里的目标,其中经济是根本和基础。当前,印依然是全球增长最快的经济体之一,具有成为世界一流大国的潜力,但印经济明显整体放缓,且存在下行风险。新政府已将年度增长目标从此前的7.2%下调为7%。同时,近年来印为谋求“入常”不遗余力却可望不可即。实现上述远大抱负,印单靠一己之力绝不可能,借重美方的战略拉抬及其资本、市场、产品、技术和服务,借助“印太战略”的辐射力和影响力,是莫迪的必然之选。

(二)印加快融入“印太战略”步伐,试图从中谋取重利

美试图利用“印太战略”榨取印战略价值,印也试图“以彼之道施诸彼身”,对美方示好做出不少回应。4月份,为整合统筹所有印太事务,印外交部成立印太司,专门负责环印度洋区域合作组织、东盟和“四边磋商机制”的外交事务。此举同美军将“太平洋司令部”更名为“印太司令部”异曲同工,都是针对“印太战略”的机制性安排。6月底,在G20大阪峰会期间,莫迪左右逢源,一口气出席了10场双边会晤、3场多边会晤,其中大国外交是重点,莫迪向美方展现了把双边关系“搞得更好”的积极姿态,承诺“将努力与美建立积极的关系,印美关系将拥有卓越的未来”。

从当前大国博弈态势看,印对外战略进取性明显增强,更大程度地进入“印太战略”对其有利:一是印强化与美日澳等“印太伙伴”的合作,可为实现“新印度”目标提供助力;二是假美之手、借印太之力,可排挤中国在印度洋地区的“势力渗透”,守护“印度后院”;三是借打“美国牌”“印太牌”,可增加与中俄等大国博弈的筹码,抬高博弈要价。

三、军事安全合作正成为美印携手“印太”的支柱

印参与“印太战略”的主线是印美军事安全领域合作。

美对升级美印防务合作关系寄予厚望,双方军事安全合作有质的提升。美对印不遗余力地吹捧,以“共拥雄心壮志”及“合作萝卜”诱拉印向美靠拢,借勾勒美印关系蓝图来行销“印太战略”远景,意在促使印对“印太战略”加快从认可概念到实质参与的转变步伐,推动印在“大国竞争”中加快从中立平衡到对美倾斜的转向力度,争取印与美“穿一条裤子”“同一个心思”,为美打造“印太安全体系”、护持“一超霸权”的目标服务。早在2016年6月,美已给予印“主要防务伙伴”待遇,并强调这是印“独有的地位”,旨在将两国防务关系提升到“与美最亲密的盟友和伙伴相当的水平”。在今年6月的《印太战略报告》中,美表示目前正在努力与印发展“主要防务伙伴关系”,并列出诸多“互操作性”较强的双边合作项目,包括加强防务贸易、技术共享、工业合作及更广泛的防务创新合作,以促进两国军事力量水平;扩大联合军演的范围和频次,计划在今年年底举行首次三军联演;继续在海上感知领域、反恐等安全问题上合作。6月26日,美国防部负责印太安全事务的助理部长薛瑞福强调,印太地区是美军的首要战区。7月初,美参议院批准给予印“准北约盟友地位”,与以色列、韩国等国相当,该提案将在参众两院都通过后由总统签署成法。另据印媒报道,美国会议员提出,将提出法案,通过适当的敏感技术转让进一步强化美印“主要防务伙伴关系”。

印度方面,对强化印美防务合作的投入正在加大,这一趋势特别突出。印战略界、思想界的部分人士认为,随着莫迪步入第二任期,印发展大国关系正处于转折点,必须在复杂多变的国际形势中巧妙创造空间,维护和拓展印安全、经济利益,而印美关系“是取得成绩的极好切入点”,其中防务合作是印美关系的“重要支柱”。莫迪新政府就位伊始,就密集铺排相关动作。在军备建设上,制定了包括购买114架战机、总额超过150亿美元的大额军购计划,其中战机至少85%在国内生产,并与国外生产商合作在印建造潜艇。印媒透露,未来2至3年,印将与美完成总价值至少约100亿美元的防务交易。在合作机制上,印美军事合作在莫迪的第一任期打下较好基础,双方于去年9月举行首次“2+2”部长级对话,并签署了共享军事设施的“后勤安全协议”和联通军事通信系统的“通信与信息安全协议”。今年秋季,双方计划再次举行“2+2”对话,届时将签署共享地理空间情报的“基本交流与合作协议”和旨在允许美对印进行关键军事技术转让的“工业安全协议”。在联合军演上,目前印美联演的范围和频率呈上升趋势,印融入美主导的“印太军事同盟体系”的步伐加快。5月初,印与美日菲在南海举行了联演。5月底,印日海军在安达曼海举行了以反潜作战为重点的联演,有明显针对中国的意味。下半年,美印日还将举行“马拉巴尔”年度联合军演。近日,印度观察家基金会主席萨米尔·萨兰公开抛出发展印美防务合作“十条建议”,呼吁印美在军事合作上加强高层支持、放宽出口管制、达成相关协议、建立联合救灾部队、改善国防交流机制,并在美国防部建立“印度小组”,负责协调双多边演习,以加强印反潜战、反恐等关键作战能力。

上述显示,美正急切寻求与印建立军事安全方面的“同盟”关系,印则在军事安全上加紧融入“印太战略”,这是未来一个时期双方“印太合作”的重心。对美而言,军事安全合作是牵住印、将印嵌在“印度战略”之中的关键抓手,对印则是进一步提升防务能力、建设“军事大国”的有效手段。

四、美印深度开展“印太合作”羁绊较多

美出炉《印太战略报告》标志着该战略将加快走向深化和实化,进一步提升了印在整个地区安全格局中的地位作用,与莫迪新政府打造“新印度”的目标不谋而合。双方都有动力在“印太战略”框架下进一步合作,可能推动双边关系与“印太合作”同步升温,进而对地区局势及大国关系带来新的变量。但也要看到,美印各有盘算、步调不一,开展“印太合作”越往深处走,面临的羁绊越多,前景越难确定。

(一)美过度利用“印太战略”遏制中国,不符合印务实的国家利益原则

当前美印都对中国快速发展存在严重的焦虑感和危机感,联手遏华是双方的共同需要,“印太战略”的“反华”内涵满足了印方难以启齿的需求,但双方在对华认知和政策上有较大差距。在美战略界和政界,防范中国已成为跨党派的共识,特朗普对华政策正继续从“接触+遏制”向“竞争+遏制”转型。美国卡内基国际和平基金会高级研究员史文认为,“印太战略”旨在“确保地区盟友意识到中国崛起可能带来的风险”,目的是让所有地区成员“共同对抗中国”。与美对华强势竞争和战略打压极为不同的是,印战略精英始终坚持战略自主原则和“大国平衡”策略,谨慎处理大国关系中合作与对抗之间的微妙平衡,对“印太战略”保持策略上的选择性模糊,避免刺激中国。印外长苏杰生称,印奉行多方联盟的外交政策,同各个大国的合作是根据议题设定的,而不会从整体上选择倒向哪一方。目前,印参与“印太战略”并非全面铺开,而是有取舍、有侧重,试图在中美博弈之间“长袖善舞”,在美国压力之下“独立自主”。今后多大程度参与“印太合作”,完全取决于印国家利益之所向。印不可能在印太议题上过度附和美方来打压中国,更不会傻到直接站在遏堵中国的第一线,但短期内在南亚地区借“印太战略”排挤中国影响力的行动正在逐步铺开。

(二)印倾向构建开放包容的印太地区安全架构,反对美借“印太战略”搞集团对抗

美号称印太地区是“自由开放”的,但实际上将中国排斥在外,在没有中国参与的情况下,所谓“印太愿景”不可能实现。美炮制“印太战略”伊始就用心不良、私心较重,显示出极强的对抗意识、排他性和“山头”特征,不断逼迫有关国家“选边站队”,损害了各国的政策自主性和对华合作利益。印对之始终戒备,对美以“冷战思维”搞集团对抗充满警惕。莫迪在去年6月的香格里拉对话会主旨演讲中,明确反对将“印太战略”搞成封闭式小集团,主张建立更具包容性的地区秩序架构,无疑是对美搞新“遏华军事集团”的野心有所提防。预计无论美印“印太合作”走多远,印都不会将国之安危完全系于“印太战车”。为此,印对“印太战略”态度谨慎、少说多做,采取了选择性、菜单式的合作策略,本质上是假“印太战略”之名、行“印度战略”之实。近期,在蓬佩奥访印、G20峰会等重要场合,面对美日大谈特谈印太,印都不直接回应,而是把重点放在双边关系和实务合作议题上,对外宣传也不主动提及或少提“印太”。显然,印刻意淡化“印太战略”与“印度”的关联,以免对外造成“抱团对华”印象,限缩了自身的战略选择空间。反过来,印“八面玲珑”的做法很可能被美看作是“战略摇摆”,一旦美不予容忍则可能加剧双方矛盾。

(三)美对印既拉又打,双方矛盾分歧将影响“印太合作”的广度和深度

美印关系近年来发展迅速,但战略及利益的局部趋同,不代表双方总能同心同德、合作无间。在经贸问题上,特朗普坚持“美国优先”,对印指责颇多,而莫迪主张多边主义、反对单边主义和保护主义,采取了加征报复性关税等措施。7月11至12日,双方在新德里举行G20大阪峰会后的首轮经贸磋商,但未能取得进展。美贸易代表办公室副代表格雷什在出席“美印战略伙伴论坛”时威胁,“如有必要,美将充分利用包括301调查在内的各种贸易规则”“美充分认识到印在印太战略中发挥的关键作用和两国的重要战略关系,在就301调查做出决定时,将充分考虑这一点”。在印俄关系上,印俄战略协调与军事合作历史较久,美在印俄S-400军购案上以制裁威胁印,引起印方不满。美此举有离间印俄战略关系的意味,操作不当可能刺激印做出更大反弹。在“入常”问题上,美表面上大方挺印,实际上只是支持印成为不享有否决权的常任理事国。“入常”兹事体大、异常复杂,攸关全球秩序和国际权力分配,美一家说了不算。美大装好人却又做不到,早晚会被印识破。在伊朗问题上,印不仅反对对伊动武,而且担心美伊剧斗影响印能源安全和战略环境稳定,要求美照顾印方关切,并强调要根据国家利益来自主决定印在伊核问题上的立场。在5G问题上,美一再提议与日一道助印建设安全的5G网络,试图将中国排挤出印度市场,但印始终未予明确表态,是否选择华为仍在“可与不可”之间,或引起美方不满。上述问题折射了美印在国家利益和政策取向上的深层次差异,处理不好可能波及“印太合作”。再加上美日印澳在“四边磋商机制”中各打各的算盘,印对美并非言听计从。更重要的是,莫迪本人对美战略互信尚浅,“印太战略”面临合力难聚的现实问题。

(图片来源:Business – CNN.com)

结语

“善战者,求之于势”。面对印美在“印太战略”框架下实质性走近,中国应从整体思考,在破解“印太战略”中谋势塑局。建议多从印入手寻找突破口,从“拉、稳、促”来加强对印工作,重整斗争格局。一是突出发挥高层引领作用,抓住今年10月将在印举行第二次中印领导人非正式会晤等机会,精心策划元首外交,加速推动中印关系在新时期取得新突破。二是突出管控好涉边涉台涉海涉藏涉水等敏感问题,逐步化解矛盾分歧,进一步增进中印战略互信,为两国合作提质升级减少障碍。三是突出强化双边协调与合作,以经贸合作为主轴,做大共同利益蛋糕,夯实中印关系战略稳定的基础。四是突出经营好南亚和东南亚,这两地同时是“一带一路”和“印太战略”的关键地带,莫迪对之一守一攻,我应推动“一带一路”倡议与印“东进”政策、印尼“全球海洋轴心”政策等发展战略多边对接,扩大中印“第三方”合作。五是突出营造“中印同声”“中印共振”的氛围,利用好上合组织、金砖机制、G20、联合国等平台机制,加强与印在重要国际和地区事务上的沟通,对冲美战略压力。