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美国终于把WTO折腾“残”了,目的何在?

作者:周小明

本文转载自:参考消息(ID:ckxxwx)

12月11日,或将被载入世界贸易组织的史册。这天,被称为国际贸易“最高法院”的世贸组织上诉机构只剩最后一名法官在任。结果是,世贸组织成立近25年来首次出现“停摆”。

随着其三大功能之一——贸易争端解决功能——的基本失效,世贸组织成了四肢不全的“残疾人”,不再可能履行成员赋予的职责。

2017年上半年以来,上诉机构“瘫痪”的威胁就像魅影一样紧随世贸组织。2019年12月11日,噩梦变成了现实。这是除美国以外的所有世贸组织成员的悲哀,也是全球工商界的悲哀。今年5月退休的上诉机构大法官彼得·范登博舍曾不无悲愤地指出,“历史是不会原谅那些造成世贸组织争端解决机构崩溃的人”。

美国终于把WTO折腾“残”了,目的何在?

▲当地时间12月10日,在瑞士日内瓦世界贸易组织总部,世贸组织总干事阿泽维多(中)宣布,上诉机构将于11日起正式“停摆”。(新华社)

人们将永远记得,是华盛顿使得上诉机构无疾而终。为了“致残”上诉机构,美国采取了双管齐下的策略。一方面,它滥用世贸组织一票否决的决策机制,无视其他成员的强烈反对,竭力阻挠上诉机构遴选新成员。两年多来,世贸组织几乎每个月都开会讨论法官补选议题。110多个成员提出了启动上诉机构新法官遴选程序的提议。但是,美国依然无动于衷,以“其关切未能得到其他成员认真对待”为名,连续29次否决启动新法官遴选程序。

针对美国所谓上诉机构“体制性”关切,中国和欧盟等40多个成员向世贸组织提交了改革提案,逐条作了回应,提出了建设性的改革建议。然而,美国却始终对这些改革方案置若罔闻。

另一方面,美国釜底抽薪,从预算上卡上诉机构的脖子,飞舞大刀,将上诉机构2020年的预算砍掉近90%。这样,上诉机构非但无力受理新案件,连手头正在审理的案子也没有经费去完成。

上诉机构是世贸组织争端解决机制的重要组成部分,为多边贸易体制提供了“安全性”和可预见性。因此,上诉机构被奉为“世贸组织皇冠上的明珠”。一旦上诉机构“停摆”,世贸组织只能发布不具强制执行力的由专家组作出的“初裁”报告。它约束成员遵守国际贸易规则的能力就将大大削弱,直接损害多边贸易体制的权威性和有效性。

美国为什么要置上诉机构于死地?

首先,这与美国长期以来对世贸组织上诉机制的质疑有关。早在二十多年前,美国国会就曾对世贸组织争端解决机制的建立举行过激烈的辩论。直至克林顿总统多次直接干预后,乌拉圭回合谈判成果之一的《关于争端解决规则和程序的谅解》才在国会获得通过。这一协议确立了对成员间贸易争端的自动强制管辖权,强化了对裁决的执行力度。它规定,世贸组织上诉机构不仅对国际贸易争端有终审判决权,其裁决结果还具有强制执行力。对于拒不执行上诉机构裁决的成员,世贸组织可授权胜诉方对其进行贸易报复。《关于争端解决规则和程序的谅解》是目前为止唯一可以使美国改变其决策的国际协议。而这却正是从来不愿接受国际协议管辖的美国一直对上诉机构看不顺眼的主要原因之一。

早在特朗普成为白宫主人之前,美国政府就曾多次批评上诉机构“逾越了争端解决机制赋予的权限”,宣称其判决“削弱了美国应对贸易争端的能力”。2016年,奥巴马政府还因这个原因,阻止韩国法官张胜和和前美国贸易官员珍妮弗·希尔曼连任法官。

美国终于把WTO折腾“残”了,目的何在?

▲资料图片:瑞士日内瓦,世贸组织总部。(路透社)

美国贸易代表莱特希泽的个人好恶也对美国对上诉机构的态度产生重大影响。他出任现职前,曾担任美国钢铁行业贸易律师,常与世贸组织上诉机构交手,对其积怨甚深。《旧金山纪事报》报道世贸组织困境时曾提及戏剧性一幕。16年前,他被美国政府提名为世贸组织上诉机构法官,但世贸组织其他成员却最终选择了另一名候选人。莱特希泽出任美国贸易代表后,主张对世贸组织上诉机构进行脱胎换骨的改革,或者干脆让其“关门大吉”。他认为,“摧毁”世贸组织或许是重建这一组织的唯一途径。

再者,世贸组织上诉机构对美国不利的裁决也让美国非常恼火。尽管美国在世贸组织打官司,无论是作为被告还是原告,都是胜多败少。比如,中国加入世贸组织18年来,美国告中国的案子总共有15个。根据美囯的评估,美方胜诉的有10个,其余5个则是平分秋色。然而,美国仍然抨击世贸组织。因为美国虽然赢了大多数案子,但世贸组织没有支持它有关中国的非市场经济地位和产业政策方面的立场。

即使美国在世贸组织中输官司的比例低,美国依然抵制上诉机构对自己不利的裁决的执行,成了世贸组织中的“老赖”,经常被其他成员状告。在过去的十八年间,美国有15起执行之诉。在美国眼里,只要美国输官司,就是上诉机构的不公平。

那么,美国真要一棍子打死上诉机构吗?其实,美国的意图是,先按自己的意愿重塑上诉机构,使之更好为己服务;如果最终没能如愿,就判它“死刑”。“顺我者昌,逆我者亡”,已经成了美国对国际组织的态度,也是“美国优先”的体现。美国退出《巴黎气候协定》、联合国教科文组织和联合国人权理事会,不皆是如此吗?

美国终于把WTO折腾“残”了,目的何在?

▲资料图片:世贸组织总理事会会议,美国代表席位。(路透社)

美国“致残”上诉机构,最终目的在于恢复关贸总协定时期实行的仲裁。因为仲裁不具强制性,美国可以凭其无与伦比的实力,在贸易纠纷中碾压对方,永远处于不败之地。如果美国败诉,仲裁便成了一纸空文。在美国赢了官司的情况下,对方则只得老老实实地履行仲裁。如此,贸易争端的解决不再是基于规则,而是基于实力。解除上诉机构的强制性裁决的约束后,美国将能更加随心所欲地行使霸权。正如世贸组织总干事阿泽维多所警告,世界经济就将倒退回“丛林法则”时代。我们将从一个以规则为导向的国际贸易体系变为一个以力量为导向的体系。显然,美国改革上诉机构的目标同其他成员的愿望背道而驰。

时至今日,如何消除上诉机构现在面临的危机?

有贸易专家建议,争端双方可以协商并接受专家组的“初裁”,并把它作为最终裁决结果,从而避免争端解决陷入“悬而不决”的境地。欧盟、加拿大和挪威商定在世贸组织之外成立一个临时上诉仲裁机构,并将很快启动。这个机构套用世贸组织的规则和程序,聘用退休的世贸组织法官,对有争议的“初裁”在世贸组织专家组报告的基础上作出最终裁决。作为一个应急措施,这个方案有其积极意义,值得成员积极考虑。

本文作者周小明,系中国常驻日内瓦联合国代表团原副代表

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